预售资金一般被地产开发企业当成资金池来运作，但目前已被各地差异化的预售资金监管制度割裂成一个个小资金池，受到严格监管和约束，导致地产开发企业的货币资金被严重高估。

自2021年下半年地产行业持续陷入危机以来，因预售资金监管不到位而引起的烂尾楼及维权事件便频频出现，使得预售资金监管开始引起重视。例如，2021年初西安苏宁雲著项目监管银行广发银行划扣项目预售资金用以抵偿苏宁置业开发贷款，导致账面余额不能足额支付剩余工程建设、项目停工，其背后的原因之一便是购房款并未依规全部存入项目在广发银行西安分行的资金监管账户。

实际上，2021年以来，为确保辖内项目“不停工、不烂尾”以及地方***需要承担属地责任、防止辖内项目资金被地产开发企业抽调，漳州、厦门、苏州、无锡、珠海、北京、石家庄、重庆、济南、天津、青岛、西安、成都、南通等多个地区便印发了《商品房预售资金监管办法》，旨在规范商品房预售资金监管，弱化预售资金的融资功能。

一、何为商品房预售制度？起到的是融资功能

（一）商品房销售包括现售与预售两种，前者是指地产开发企业将竣工验收合格的商品房出售给买受人，并由买受人支付房价款的行为。

商品房预售制度1956年起源于香港（又被称为“预售楼花”），目前全球主要经济体均有实行商品房预售制度。虽然我国商品房预售制度正式建立始于1994年先后出台的《城市房地产管理法》（7月）和《城市商品房预售管理办法》（11月），但早在1983-1986年期间深圳（即1983年发布的《深圳经济特区商品房产管理规定》）与上海（即1986年发布的《关于商品房预售工作的几点通知》）等地便率先开展了商品房预售试点。

（二）1994年11月15日，原建设部发布《城市商品房预售管理办法》（分别于2001年与2004年进行过修订），明确商品房预售是指地产开发企业将正在建设中的房屋预先出售给承购人，由承购人支付定金或房价款的行为。

（三）结合各类政策文件与实践来看，商品房预售实行预售许可证制度，基本条件是要取得四证（即土地使用权证、建设工程规划许可证、施工许可证以及商品房预售许可证）以及投入开发建设的资金达到工程建设总投资的25％以上。

对于需要达到的工程进度，各地区又有一些差异，基本要求完成主体结构的1/4至2/3之间，也有一些城市要求达到“正负零”。

（四）预售制度的存在本身是为了解决部分地产企业开发资金不足的问题，以加快城镇住房建设，对地产开发企业而言其起到的是融资功能。当然，在预售制度下，由于购房者是先交钱后拿房，必然会导致一些不可预料的因素和风险出现，因此政策层面对预售资金的监管就显得很重要。

二、商品房预售的整体政策框架：推动各地建立预售资金监管制度

与商品房预售有关的政策文件主要包括《城市房地产管理法》、《城市商品房预售管理办法》、《城市房地产开发经营管理条例》和《商品房销售管理办法》以及《关于进一步加强房地产市场监管完善商品住房预售制度有关问题的通知》。2010年4月13日，住建部发布的《关于进一步加强房地产市场监管完善商品住房预售制度有关问题的通知》（建房（2010）53号）给出了整体政策框架。具体如下：

（一）鼓励推行商品住房现售试点。如2021年底恒大提出要推行现房销售。

（二）各地要加快完善商品住房预售资金监管制度，尚未建立的要加快建立。商品住房预售资金要全部纳入监管账户，由监管机构负责监管，确保预售资金用于商品住房项目工程建设；预售资金可按建设进度进行核拨，但必须留有足够的资金保证建设工程竣工交付。

由于《城市商品房预售管理办法》明确“商品房预售款监管的具体办法，由房地产管理部门制定”，意味着在预售资金监管方面，各地区基本施行“一城一策”的思路，即各地区基本会出台相应的“预售资金监督管理办法”和“预售资金监督管理实施细则”，并按照“重点监管资金+一般监管资金”的框架进行监管。

三、商品房预售资金监管的要点梳理

（一）地产开发企业与监管银行、住建部门三方签订预售资金监管合作协议

1、预售资金监管一般会坚持***指导、银行监管、多方监督、专款专用、保障建设、节点控制等原则，由各地住建部门主导辖内预售资金监管，各地人行负责办理商业银行办理专用账户开立、变更和撤销业务，各地银保监局配合住建部门开展行业监管工作、商业银行开展预售资金监管工作并承担监管主体责任。

2、商品房预售资金监管需要签订预售资金监管协议（由地产开发企业与住建部门、监管银行共同签署），预售资金监管协议示范文本以及现金保函示范文本（如有）由各地住建部门与金融管理部门共同拟定。

同时，监管银行通常还需要与当地住建部门签订预售资金监管合作协议。

（二）在监管银行开立监管账户，对预售资金实行全额、全程监管

1、根据预售监管协议在监管银行开立专用账户（亦称监管账户），通常监管账户的设立应当遵循一次预售许可证对应一个账户的原则。同时商业银行对预售资金实行全额、全程监管，对用于支付工程建设等费用的预售资金实行重点监管。各地一般亦会要求预售资金应当全部存入监管账户，地产开发企业不得直接收存房价款，亦不得提供任何其它预售资金收存账户。

需要说明的是，这里也有一些例外，如珠海便明确地产开发企业应当遵循“一个《商品房预售许可证》对应一套账户”的原则，一个预售许可证可设立不超过3个预售资金专用账户。

2、一般地产开发企业需要在预售方案中明确预售资金监管方案，并提交预售资金监管协议。预售资金监管方案基本需要包括项目重点监管额度、项目用款计划、专用账户名称和账号、其他需要说明的情况等内容，其中对用于支付工程建设等费用的预售资金则实施重点监管。

（三）预售资金监管对象：包括按预售合同约定支付的全部预购房款

预售资金是地产开发企业最重要的资金来源，预计占到地产开发项目资金来源的40%左右。预售资金监管遵循全额、全程的原则，即预售款需要全部直接存入专用监管账户进行监管，开发企业不得直接收取或另设账户收存购房人的购房款。预售资金对象具体包括按预售合同约定支付的全部预购房款，具体包括定金、首付款、购房贷款（按按揭贷和公积金贷款）等等。

（四）监管银行：多数要求本地有分支机构的银行，部分地区还会设白名单

多地会要求监管银行应为本地有分支机构的银行，并设置一定白名单。如北京要求在中标银行范围内选择，上海临港要求对监管银行实行短名单制，济南要求为预售资金监管系统内的监管银行。

再比如，宁波要求银行应为预售项目所属区县（市）的银行，无锡要求在本市范围内具备保证监管资金安全、规范运行所需的金融管理业务能力及网络技术条件的银行，青岛要求在各区（市）均设有营业网点的分行级及以上的银行，漳州要求注册在漳州中心城区的银行。

当然也有部分地区要求监管银行应与贷款行、项目抵押权行一致。例如，太原要求有贷款的商品房预售项目，专用账户原则上应开立在提供贷款的商业银行；设定土地使用权抵押或在建工程抵押的项目，预售人应保证商品房预售资金监管银行是该项目的抵押权人。

（五）重点监管额度确立存在差异（参照建造成本、工程价款、总预售款等）

预售资金一般分为重点监管资金和一般监管资金。其中，重点监管资金规模一般按照保障项目实现交付的原则进行设定，与工程款金额相当，并根据工程进度情况进行支取。而当预售资金额度超过重点监管资金额度时，超出部分则通常可以自主支取。不过在重点监管额度的确立上，各地区存在一些差异。

目前主要包括按预售款总额基数、以工程造价总额为基数、以固定计价基数以及一盘一策等几种模式。

例如，北京、济南、漳州等地区按照每平方米的建造成本来设定，宁波、福州、厦门等地区则按照工程造价款的一定倍数来设定（如宁波为1.30倍、福州和厦门为1.20倍等），太原则按照监管项目总预售款的40%来设定等等。

（六）预售资金用途限于工程建设，实行分节点差异化监管

1、预售资金应当用于有关的工程建设，包括建设施工进度款、设备材料款、法定税费款等等。对于全装修的项目，还包括装修成本等。

2、各地一般会明确预售资金支出款项必须直接转入相关施工单位和供货单位，严禁缴纳土地款、罚金、营销费用及预售人员工工资等费用。

一般地方***不允许地产开发企业以支付利息、偿还债务的名义提取监管资金。如部分地区要求地产开发企业把项目监管账户开立在没有借贷关系的银行，以避免监管资金被挪用于支付债务及利息。

但也有一些例外，如上海临港片区便明确预售资金必须专项用于该项目，包括工程建设及相关的税费，或用于偿还开发贷，不挪作他用。房地产项目预售资金须优先用于工程建设，在此前提下可以视实际情况均衡还贷，完成项目房地产初始登记后预售资金可申请解除监管。

西安地区亦明确预售资金监管是对用于本预售项目的建筑安装费用、小区内配套设施建设费用、全装修商品住房项目装修费用、开发建设费用和偿还项目开发贷款等预售资金的监督管理。

3、预售资金监管的期限一般自核发商品房销售许可证开始，至办理不动产首次登记后止。同时，在预售监管资金的使用上，一般会按照工程进度的节点差异化监管，主要的工程节点有地上“正负零”、地上1/3、地上1/2、地上2/3、主体封顶、二次结构完成以及取得《建设工程竣工验收报告》、《建设工程外装修核验记录》、《建设工程竣工验收备案证》、完成不动产首次登记等等。

（七）部分地区明确可以通过保函来替换对应监管额度

1、目前已有北京、上海临港、宁波、无锡、石家庄、天津、珠海等地区明确可以通过保函来替换对应监管额度，这里的保函通常指非监管银行或控股股东出具的保函。例如，北京、天津等。明确可以凭非监管银行出具的现金保函免除同等额度的监管资金。

当然，也有一些地区对使用保函的地产开发企业设定了一定条件，如无锡明确信用等级评定为城信企业（A级）的地产开发企业可以凭非监管银行出具的不可撤销的见索即付现金保函免除同等额度的重点监管资金额度。

再比如，石家庄明确从事房地产开发三年以上、服从行业管理、积极解决购房人合理诉求的房地产开发企业可通过银行保函方式替代同等金额的重点监管资金。对于新成立的房地产开发企业，由其控股公司（成立三年以上）出具股权证明并承诺承担连带责任的，也可申请保函方式。

2、珠海在保函方面的规定比较详细。具体看，珠海明确地产开发企业及其控股企业连续3个年度内未受到住建部门行政处罚，且未发生监管账户司法冻结、司法扣划、税收保全措施或强制执行措施的，可凭银行保函等额替换与其诚信等级相应额度的商品房预售资金。商品房预售资金拨付时，

对于第一阶段（工程日常进度款阶段），至少预留10%商品房预售款：（1）A级企业，银行保函可替换95%的可拨付商品房预售款；（2）B级企业，银行保函可替换90%的可拨付商品房预售款；（3）C级和D级企业不能使用银行保函。

对于第二阶段（封顶、主体结构验收备案、规划验收合格、竣工验收备案解除阶段）：（1）A级企业，银行保函可替换95%的商品房预售资金预留额度；（2）B级企业，银行保函可替换90%的商品房预售资金预留额度；（3）C级和D级企业不能使用银行保函。

（八）部分地区对地产开发企业进行了信用分类，并适当调整监管容忍度

部分地区对地产开发企业进行了信用分类，针对不同信用层级的地产开发企业采取不同的监管举措和容忍度。

例如，上海临港新片区明确对地产开发企业实行黑名单制，对于进入黑名单的房地产企业在名单管理期限内暂停网签业务、一年内不得办理房地产预（销）售相关手续、一年内不得在新片区参与任何房地产土地招拍挂活动。

再比如，太原则提出可以根据预售人资质动态考核及信用评价情况，适当提高或降低重点监管资金额度。如信用等级评价为A的预售人、可降低5%的重点监管资金额度，信用等级评价为C的预售人、增加5%的重点监管资金额度。

四、预售资金监管领域的一些乱象简述

预售资金在地产行业中起到的作用是融资功能，虽然政策层面明确要求对预售资金全额、全程监管，且一个预售许可证只能对应一个监管账户，但实践中预售资金监管领域的乱象却频繁发生。

（一）预售资金没有全部打入监管账户，而是直接打入了地产开发企业的自用账户，不受监管。这其中的背景在于购房者对预售资金监管制度不是很了解，且一些开发商利用购房者急于购房或侥幸的心理，通过各种方式诱导购房者将购房款项打入自用账户，从而规避监管。

（二）部分开发商通过与关系户合作，即将未竣工的房子拿去向关系户融资，这样既不需要办证、也不需要办理网签，自然也就不受预售资金监管制度的约束。还有一些开发商会通过虚报或瞒报工程进度、调整工程造价、调整车位价格来规避备案价格等方式调控监管额度。

（三）很多地区对监管银行的要求是唯一的，但对于监管银行与按揭贷款银行、抵押权银行是否一致或是否仅限于1家并没有硬性要求，导致开发商可以利用监管银行与非监管合作银行之间的博弈关系，挪用预售资金。

五、预售资金监管力度的强弱体现着政策的松紧

（一）商品房预售制度的作用是融资功能，其存在对于缓解地产开发企业资金紧张、盘活在建项目、促进住房供给起到了很大作用。与此相对应，预售资金监管力度的强弱则体现着政策的松紧，若预售资金监管力度强化，则意味着预售制度的融资功能被削弱。这种强化可以体现在很多方面，如监管资金的取用规定（自行提取、向监管银行申请提取或向监管部门申请等）、监管额度的确立、用途范围与各节点的确定、保函的适用以及不同信用资质地产开发企业的要求等。

（二）过去很长时期，部分地产企业通过自有账户收取购房款、通过虚报或瞒报工程进度无序支取预售款等方式挪用预售资金的现象增加了项目完工与交付的不确定性，同时2021年下半年以来地产行业危机持续发酵，所以我们看到2021年以来多地加强了辖区预售资金监管，以保障项目的顺利完工与交付。

（三）预售资金是地产开发企业最重要的资金来源，预计占到地产开发项目资金来源的40%左右，可见预售资金提取的难易，将会直接影响到地产企业的正常运营。由于预售资金制度体现为属地管理，因此各地政策不一的现状以及诸多层面博弈的现实导致预售资金监管在过去很长时期存在监管真空地带，地产开发商通常对预售资金有一定的自主权，一般情况下只要监管账户中预留一部分工程款，则各地***很少会干预剩余资金的使用。为此，位于各地的预售资金通常被地产开发企业作为资金池，由集团统一调配使用，用于支付土地款、员工工资、偿还债务等等。

（四）预售资金监管的存在导致地产开发企业的账面货币资金容易被高估，并影响市场对地产开发企业的风险预判准确性，这大概也是为什么账上趴着几百亿的资金，却无法偿付几个亿的美元债。预售资金监管力度的强化虽然对项目完工交付起到了一定保障作用，但同时也破坏了地产开发企业的资金池运营模式，将地产开发企业全国一统的资金池割裂为一个个城市的小资金池，使得不同项目资金池之间无法相互调剂，对地产开发企业流动性的冲击显然很大。

（五）虽然加强预售资金监管很有必要，但这其中的度需要准确把握，在市场预期不稳的情况下，加强预售资金的监管可能会导致连锁反应，破坏了地产开发企业自身的资金循环，使得商业银行在发放开发贷以及建筑企业垫资方面不再积极，导致地产开发企业将保持现金流提升至重中之重的地位，能不开工的项目会尽量不开工，能拖延的则尽量拖延。

（六）在地产行业抒困导向已比较明确的背景下，灵活调整预售资金监管政策显得很有必要，特别是对于不同信用资质的地产开发企业需要采取不同的监管容忍度，以形成鞭策效应，同时还有助于推进后续工程建设。某种程度上，对于通过保函、担保等方式替换相应的资金监管额度应在部分地区得到推广，且提供保函或担保的主体应进行灵活调整，如不局限于银行及控股股东（可以考虑到拟收购项目的并购方等主体纳入）等。

不过无论短期如何调整，中长期来看，预售资金监管政策力度的强化均是比较明确的，这对于推动现房销售、弱化预售制度的融资功能是必要的。