听证会制度属于什么监督（行政处罚听证会的一般程序）

　□公开听证制度是行政诉讼检察监督工作的重要抓手，直接影响行政诉讼监督案件的办理质量和效果，特别是实质性化解行政争议工作的正常开展。行政诉讼检察监督案件公开听证制度为化解矛盾、维护稳定、提升办案质效提供了独特视角，在司法实践中具有无可比拟的生命力与优越性。

　　公开听证制度是行政诉讼检察监督工作的重要抓手，直接影响行政诉讼监督案件的办理质量和效果，特别是实质性化解行政争议工作的正常开展。据统计，2020年全国检察机关对行政诉讼监督案件开展公开听证900余件，占受理行政诉讼监督案件总数的1.2%。在为期一年多的行政争议实质性化解专项活动中，开展公开听证近1200件，占化解数的18.8%。行政诉讼检察监督案件公开听证制度为化解矛盾、维护稳定、提升办案质效提供了独特视角，在司法实践中具有无可比拟的生命力与优越性。

　　需进一步完善的相关制度

　　2020年9月，最高检发布《人民检察院审查案件听证工作规定》（下称《规定》），为检察机关以听证方式审查行政诉讼监督案件提供了进一步的明确规范。但这一制度并不能完全涵盖行政诉讼检察监督案件公开听证的特点，有必要进一步细化相关制度。

　　（一）公开听证的案件范围尚需进一步明确。《规定》第4条对听证范围作了明确规定，但具体哪些行政诉讼监督案件属于公开听证范围，没有具体规定。从上述规定来看，召开公开听证的除经检察长批准外，还需满足以下条件：一是存在较大争议，主要包括事实认定、法律适用、案件处理等方面；二是有重大社会影响；三是需要当面听取当事人和其他相关人员意见。这些范围相对来说非常宽泛，但现实中受个案情况、人员编制、办案场地等因素影响，不可能对所有案件都召开公开听证，因此需要进一步明确听证的范围，明确哪些是检察机关依职权启动，哪些是依当事人申请启动，以增强听证制度的可操作性。

　　（二）对听证员的邀请程序尚需进一步完善。根据《规定》第6条、第7条规定，检察机关应当选择与案件没有利害关系的听证员参与听证，同时规定受过刑事处罚，被开除公职，被吊销律师、公证员执业证书的，不能作为听证员。但是决定举行公开听证后，听证员一般由案件承办人邀请。实践中案件承办人在邀请听证员过程中，不可避免地会就案件的办理意见进行交流，使听证员对案件的处理结果产生一种先入为主的意见。这有可能导致听证员在听证程序中失去其中立地位。因此，在听证前，听证员与案件承办人可以也应当就案件本身的相关情况进行沟通，但不应当就承办人的主观意见进行沟通。这就需要对邀请的具体程序予以细化。

　　（三）听证笔录的法律效力尚需进一步明确。《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》第63条、《规定》第18条虽然要求听证应当制作笔录，但对于拒绝签名或者盖章的当事人缺少司法强制措施，且听证笔录仅为检察机关内部审查案件的程序性文书，在提起抗诉或者再审检察建议时，作为证据的证明力不甚明确。如果听证活动中出现当事人对案件事实的陈述与原审陈述存在冲突的情况，该如何处理？这些问题均有待进一步以更高位阶的规定加以明确。

　　（四）听证直播的程序设计尚需进一步完善。《规定》第19条规定，经检察长批准，检察机关可以通过中国检察听证网和其他公共媒体，对听证会进行图文、音频、视频直播或者录播。上述规定虽然规定了听证直播的形式，但由于行政诉讼的专业性以及听证直播所肩负的普法目的，仅仅像法院庭审一样进行直播，很难达到预期的普法效果。因此，应深入研究如何将晦涩的法言法语转化成群众喜闻乐见的语言，将听证案件变成普法宣传。

　　（五）公开听证与人民监督员制度关系尚需进一步明确。《规定》第8条规定，检察机关可以邀请人民监督员参加听证会，依照有关规定接受人民监督员监督。同时，根据《人民检察院办案活动接受人民监督员监督的规定》第9条规定，检察机关对有重大影响的两类案件应举行公开听证，应当邀请人民监督员参加。这在理论上产生一个疑问，检察机关的听证制度和人民监督员制度是什么关系，人民监督员参加听证，到底履行的是人民监督员的监督职责还是听证员的职责？这有待进一步研究。

　　制度的构建与完善

　　为进一步实现行政诉讼检察监督案件公开听证的规范化、常态化、专业化，有必要根据《规定》制定行政诉讼监督案件公开听证规定。

　　（一）进一步细化公开听证的范围。关于行政诉讼检察监督案件公开听证的范围，笔者认为，听证权是公民享有的基本权利，但如果所有案件都进行听证，将加重检察干警的办案负担，使得案件繁简分流困难。因此，有必要明确依职权听证、依申请听证案件的具体范围。笔者建议，以下案件应纳入依职权听证范围：

　　一是拟作出抗诉、再审检察建议决定的案件。从进一步审查法院裁判和行政机关行政决定合法性角度来看，检察机关作出抗诉、再审检察建议决定前，通过召集案件当事人召开听证会，可以进一步阐明抗诉、再审检察建议的焦点，充分听取案件当事人对于抗诉、再审检察建议意见的看法，提高检察机关提出抗诉、再审检察建议意见的精准性，增强人民群众对于检察机关维护国家利益的认同感。

　　二是案件事实和法律适用存在较大争议的案件。从实践来看，这类案件虽然经过一审、二审甚至再审，但可能还存在事实不清、证据不足的问题。比如，当事人对行政机关作出的土地确权行为不服的案件，由于历史原因，土地证中载明的土地界线已经不在，这时通过案件当事人之间的证据交换，行政机关作出行政决定的说明，可以借助听证员中相关领域专家对案件的分析，从而公正地作出案件处理结论。

　　三是涉及国家利益、社会公共利益等社会影响大的案件。这类案件一般社会关注度高，通过听证程序进行公开听证，可进一步疏导舆情，增强群众对检察机关作出决定的认同感。除上述属于依职权听证的范围外，其他案件属于依申请听证案件范围。

　　（二）进一步规范听证员的选任程序。为保证听证的中立性，笔者建议，借鉴人民监督员制度，各地检察机关在内部按照人员类型建立听证员数据库。如专家类听证员数据库，人大代表、政协委员、人民监督员听证员数据库，并接通公安户籍数据，建立当事人所在地公民代表听证员数据库，需要选择听证员时，由案件承办人根据案件需要，在上述几个数据库中，通过随机抽选的方式选择听证员。听证员的选择过程也可以邀请当事人参加，当事人可以从数据库中随机选出一定数量的听证员。听证员被选出后，当事人在场的，应当在选出的听证员名单上签字确认；当事人不在场的，书记员应当与当事人联系，将选出的听证员名单通过电话告知并征求其意见，征求意见情况应当记录在案附卷。

　　（三）进一步明确听证笔录的法律效力。行政检察涉及公权与私权两种法律关系，行政机关不能违法处分自己的权力，也不能对自己应当作为的权力不作为。因此，在行政检察听证过程中，如果行政机关和行政相对人之间达成和解协议，行政检察部门有义务进行监督。基于此，可以这样理解听证笔录，即其法律效力相当于法院的庭审笔录，较案件卷宗要低，是反映听证过程的一种文字记录，听证笔录中反映的案件事实需以卷宗为基础，如有不一致的应以卷宗为准。

　　（四）进一步完善听证的直播程序。具体行政检察个案听证直播程序可以设计如下：一是加大案件筛查力度。尽量选取在社会上具有普遍性、代表性、人民群众关注度高的案件，且应对拟选为直播听证的案件进行严格把关，对直播可能出现的问题进行分析、作出预判，并报分管副检察长审批。二是在直播前及时通过微信客户端、门户网站首页等形式告知社会公众直播事宜。告知书应写明直播的时间、案件基本情况、听证员和听证主持人的身份信息、直播方式等信息。三是听证结束后及时对直播情况进行总结，对直播后可能出现的舆情进行监控，引导社会公正、理性、平和地看待行政诉讼案件办理结果，实现行政争议的实质性化解。

　　（五）进一步理顺公开听证制度与人民监督员制度的关系。人民监督员制度与公开听证制度在制度设计上存在一定的相似性，但存在以下不同点：一是人员选任要求不同。人民监督员较听证员更加职业化、规范化，即必须具有高中以上文化学历，且有任期限制，连续任期不超过两届（十年）。而听证员不具有固定性，只要与案件没有利害关系，符合相关条件就可以选为听证员，听证会结束后听证员身份自然解除。二是参与范围不同。人民监督员可以参加听证，而听证员不能参加人民监督员的其他活动。相较于公开听证制度，人民监督员参与检察监督的范围是全方位的，不仅包含公开听证，还包括案件公开审查、巡回检察、案件质量评查等其他相关司法办案工作。而公开听证则主要侧重于正在办理的检察业务存在较大争议，或者有重大社会影响，需要当面听取当事人和其他相关人员意见的案件。三是从制度设计目的来看。人民监督员制度在解决人民参与司法的基础上更侧重于解决谁来监督检察机关办案的问题，而公开听证制度则主要侧重于解决人民如何参与司法，促进司法公开公正的问题。四是从办案方式来看。人民监督员参与案件办理的方式，既包括公开的方式，也包括不公开的方式。而听证原则上是公开的，涉及当事人是未成年人的案件等举行不公开听证。五是从人数限制来看，人民监督员参加监督活动根据具体情况确定人数，没有人数限制。而听证会的听证员一般严格限制为三至七人，且一般为单数。

　　（作者为最高人民检察院第七检察厅二级高级检察官，法学博士。本文节选自作者发表于《人民检察》2021年第11期的文章《行政诉讼检察监督案件公开听证制度的构建与完善》，有删减。）