《关于加快解决不动产登记若干历史遗留问题的通知》对不动产登记历史遗留问题影响的解读

一、《通知》出台的背景

《不动产登记暂行条例》（***第656号令）实施之前，原来的土地、房屋、林地、草地等不动产的登记由各个部门分散进行管理。统一登记实施前土地登记、房屋登记分别由国土资源、房屋主管部门负责，由于部门之间登记信息未实现有效共享，加上相关部门在办理登记时未严格审核把关，造成相当数量的历史房屋登记存在房地权利人、权利性质、范围相互矛盾或房屋登记缺乏规划、竣工验收材料、合法的土地权属来源等情况。2015年3月1日，《不动产登记暂行条例》正式实施，国家实行不动产统一登记制度，即原本由各个不同的部门分散管理，改为由一个部门统一进行管理。而上述因原土地、房屋分散登记弊端带来的遗留问题，随着不动产统一登记制度的深入推进而集中爆发，且无法延续登记，使登记机构陷入进退两难的境地，影响了登记业务开展，也影响了不动产权利人的合法权益。因此，我国自然资源部及各地纷纷出台了不少解决不动产登记历史遗留问题的文件。但由于过去分散管理的不动产登记模式的弊端所带来的历史遗留问题过多，且时间跨度过大，在此过程中还有其他新的不动产登记问题发生，导致不动产登记历史遗留问题至今未能得到彻底解决。2021年1月4日，为尽快因历史遗留问题导致的不动产“登记难”，维护相关方的合法利益，国家自然资源部下发了《关于加快解决不动产登记若干历史遗留问题的通知》（以下简称“《通知》”）。该《通知》针对国有土地已经出售的城镇住宅的历史遗留问题做出了相关规定，本文将就《通知》对不动产登记历史遗留问题的影响进行解读。

二、《通知》的主要政策要点解读

（一）部分情况下实行“证缴分离”原则，在有关部门追缴土地出让价款和税费的同时，可以办理不动产登记手续

《通知》规定，国有土地上已售房屋的不动产登记历史遗留问题在部分情况下，可以实行“证缴分离”原则，在有关部门追缴土地出让价款和税费的同时，不影响不动产登记手续的办理。2016年，洛阳市白先生欲将其所有的一套房屋进行出售，但是因其只有房产证而没有土地证，导致其不能将该房屋进行买卖。因其未补缴土地出让款而导致土地证问题未能解决，白先生在其原购买房屋处的振动器厂、洛阳市国土资源局、涧西区土地资源部等部门来回奔波，但问题依旧无法得到解决。（案例来源于洛阳市国土资源局《百姓问政》直播节目）在针对欠缴土地出让价款以及相关税款的问题中，《通知》在第二项中提出来“证缴分离”的原则，即在欠缴土地出让价款以及相关税情况下，并非都必须在依法缴纳所欠土地出让价款或者相关税款之后，才可进行不动产登记的办理，而是在某些情况下，在有关部门追缴土地出让价款和相关税款的同时，不影响不动产登记手续的办理。但如图1，《通知》规定了只有部分欠缴土地出让价款以及相关税款的情况可以适用“证缴分离”，在区分是否可适用“证缴分离”原则的情况时，《通知》明确规定：“房屋已销售且已入住的住宅项目，开发单位未按出让合同约定足额缴纳土地出让价款，以及将经济适用房等政策性住房按商品房对外出售但未补缴土地出让价款，或者开发单位欠缴税费的，可报经地方人民***同意，按照‘证缴分离’原则，在有关部门追缴土地出让价款和税费的同时，办理不动产登记手续。房屋尚未入住的住宅项目，开发单位未按规定缴纳土地出让价款和相关税费的，以及划拨土地上自建房擅自对外出售，未补缴土地出让价款的，应当依法缴纳所欠价款和税费后，方可办理不动产登记。”

实行“证缴分离”原则，可在一定程度上解决权利人的权利矛盾。在《通知》发布之前，虽然在部分地方已有了“证缴分离”原则并根据该原则解决不动产登记历史遗留问题，但是该原则并未在全国形成统一。《通知》发布后，预计各地后期会相继出现大量为顺利办理不动产登记手续，权利人将会在条件的允许下形成“入住”的事实而适用《通知》所规定的“证缴分离”原则办理不动产登记手续的情况。

《通知》出台后，上述案例中白先生的房屋若满足《通知》中关于“证缴分离”原则的适用条件，则无须在补缴土地出让价款后，方可进行不动产登记办理手续。他可以在当地有关部门追缴土地出让价款的同时，办理不动产登记手续，加快其房屋的售出速度。

（二）开发建设主体灭失前提下寻找新的办理主体

在《通知》中还规定了，若原开发建设主体灭失，则可以根据规定选择新的办理单位代为办理。不动产登记历史遗留问题在经过长时间的不完善，原开发建设主体若在此过程中灭失或变更，则会造成因缺少权利主体造成不动产办理登记困难的问题。如图2，《通知》对开发建设主体灭失做了分类考虑，针对不同对情况也作出了不同对处理，努力为解决不动产登记历史遗留问题清除障碍。

《通知》规定，当原开发建设单位灭失，如有承继单位或上级主管部门的，则由承继单位或上级主管部门负责办理；若没有承继单位或上级主管部门的，则应当由不动产所在地县级人民***指定机构或组织代为申请办理登记。其中，需要注意的是，若开发建设单位灭失的，首次登记与转移登记可一并办理，并在登记中对权利主体灭失的有关情况进行记载；而在有关开发建设单位灭失前已经办理了首次登记的，在权属关系变动清晰且无争议的前提下，购房人可单方申请办理转移登记，无需相关承继部门代为办理。而关于单方申请问题，在广东省自然资源厅于2018年11月30日发布的《关于加快处理不动产登记历史遗留问题的指导意见》（粤自然资规字〔2018〕5号）的第三项中有相关的规定：“三、统筹兼顾，分类处理（四）因开发建设单位已注销等原因，购房人不能按照双方共同申请的规定办理不动产登记手续的，土地和房屋权属来源清楚、界址明确，房屋的用地、规划报建、竣工验收等批准文件齐备清楚，购房人可凭购房合同、购房款票据（或证明）、税费凭证等单方申请登记，不动产登记机构经核实并公告后办理首次、转移等不动产登记。”与《通知》有所不同的是，其在购房人可进行单方申请进行了更详细的规定——“土地和房屋权属来源清楚、界址明确，房屋的用地、规划报建、竣工验收等批准文件齐备清楚”，而《通知》只做了一个大方向的规定，具体办理细节还需要看各地出台的更详细的规定。

（三）可在依法依规处理并补办规划验收等相关核实手续后办理不动产登记

以往因未办理规划的历史遗留违法建筑，在符合《通知》相关补办规划并办理不动产登记的，可实现违法建筑“大翻身”，从而摆脱“违建”之称。最高人民法院（2019）最高法民申245号上海亚和投资管理有限公司、上海警备区第一招待所房屋租赁合同纠纷再审审查与审判监督案件中，亚和公司在一审法庭辩论终结前不能证明案涉房屋已取得建设工程规划许可证，也未能证明系争房屋已经主管部门批准建设，根据《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第二条规定，法院认定其与警备区招待所签订协议书无效。

对此，《通知》对关于未通过建设工程规划核实的问题做出了相关规定：“对于按照规定能够补办规划验收等手续的，应依法依规处理并补办相关核实手续后办理不动产登记，对确因建成时间较早等原因不具备补办条件的，在符合国土空间规划的前提下，报经地方人民***同意后，自然资源主管部门按现状出具认定或核实意见。建设项目部分符合规划的，自然资源主管部门可以对符合规划的部分先行核实，并出具规划核实意见。”《通知》中对于因时间建成较早等不具备补办建设工程规划手续条件等房屋，作出了相关解决办法，对于部分无法补办建设规划等“违建”房屋摆脱“违建”称呼是一个很好的机会。

三、《通知》出台后的影响

（一）不动产登记历史遗留问题的处理会更灵活、更快速

《通知》出台后，不动产登记历史遗留问题的处理将会比以往更加灵活、更加迅速，《通知》中的规定可以分为5项，分别从用地手续不完善、欠缴土地出让价款、未通过建设工程规划核实、开发建设主体灭失、登记信息不一致等多方面着手，从无法进行登记的问题到登记不完善问题层层递进，对现存不动产登记历史遗留问题逐个击破。同时，《通知》中的规定对以往的历史遗留问题做了许多的灵活处理，如“证缴分离”原则、开发建设主体灭失的解决办法等，问题的灵活处理，也就意味着问题的解决速度也会加快，这将直接对不动产登记历史遗留问题的解决进程产生了影响。可以预见，《通知》出台后，其中涉及的相关历史遗留问题将会得到迅速解决，历史遗留问题的积存也会大大的减少。

（二）对强制执行问题产生重大影响

《通知》出台后，部分一直无法推进的历史遗留问题得到解决，使得相应房屋可以进行登记，最直接受到影响的——民事诉讼中的执行问题。房屋的登记问题得到解决，使得“执行难”问题也将会得到一定的影响。例如，B公司向员工出售其公司名下的房屋，但因案涉房屋为安置房或经济适用房等性质的房屋而使得员工购买房屋后该房屋无法进行不动产转移登记，后A公司向法院申请执行B公司名下的案涉房产。在此种情形下，《通知》出台后，购买了B公司名房屋的员工是否可以就案涉房屋进行不动产登记，若可以进行登记，则将对A公司的利益造成重大影响。又例如，在强制执行过程中，因被执行人的房屋涉及不动产登记历史遗留问题而未办理不动产登记，使得案涉房屋因无法办理登记而导致在拍卖阶段无人竞拍的尴尬现象。《通知》出台后，若在此阶段可以解决不动产登记历史遗留问题，使得执行房屋可以办理不动产登记，则会吸引更多的人来拍卖执行房屋，从而加速解决执行案件，在一定程度上解决“执行难”问题。

（三）一定程度上解决了因房屋未办理规划手续而导致合同无效的问题

《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第二条规定：“出租人就未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定建设的房屋，与承租人订立的租赁合同无效。但在一审法庭辩论终结前取得建设工程规划许可证或者经主管部门批准建设的，人民法院应当认定有效。”《通知》关于补办规划核实等验收手续的规定的出台，意味着部分涉及未办理规划手续的“违建”房屋的租赁合同、买卖合同等合同效力等的诉讼问题也可得到解决，笔者认为，参照前述司法解释，房屋所有人在一审辩论终结前补办规划验收手续，涉及的合同可以认定为有效。因此，若权利人现有房屋涉及未办理规划手续问题的，若符合《通知》以及其他相关规定等，现可及时到相关部门进行补办规划验收手续。

四、结 语

纵观近几年来涉及不动产登记历史遗留问题的相关文件以及现有的政策，国家及***部门均高度重视历史遗留问题的化解，一直致力于加快推进、解决不动产登记历史遗留问题，权利人拥有合法的权属证明的，不动产登记机关均会尽量对该历史遗留问题进行解决。加快推进及放宽处理历史遗留问题不代表完全放宽。***部门在解决历史遗留问题时坚持“疏堵结合”、严控新增，既着力于解决已有的历史遗留问题，又从源头抓起，逐渐建立一整套健全的登记体系，从源头杜绝不动产登记问题的继续扩大。但值得注意的是，《通知》针对的是国有土地上已出售的城镇住宅的不动产登记历史遗留问题，集体土地上的房屋不动产登记问题还需要参照以前的相关规定，同时，《通知》对于国有土地上已出售的城镇住宅不动产登记历史遗留问题的解决也只是一个大方向的规定，具体如何解决、进行登记需要走怎样的程序等问题，还需各地后期出台更详细的相关规定，而笔者后续也将对该问题进行持续关注。