行政公益诉讼的法律规定（行政公益诉讼制度的内容）

□《办案规则》将公益诉讼作为一个整体，将民事公益诉讼与行政公益诉讼予以结合，将总则部分与分则部分予以结合，将原则性条款与规则性条款予以结合，乃至于将实体部分与程序部分予以结合等。这种全方位的对公益诉讼进行规制，可以使检察机关在办理公益诉讼案件中有较为系统的规范，有具体的依据和明确的行为指南。

　　7月1日起，《人民检察院公益诉讼办案规则》（下称《办案规则》）实施，它是由最高人民检察院第十三届检察委员会第五十二次会议通过的。《办案规则》作为司法规范性文件，是对我国立法体系的补充，具有非常重要的价值。一定意义上讲，它补充了行政诉讼法第25条关于行政公益诉讼制度的规定。那么，该司法规范性文件究竟具有什么样的立法特点？笔者试从以下几个方面予以解读。

　　价值选择上的明晰性

　　《办案规则》所规制的事项是检察机关公益诉讼办案，公益诉讼是我国近年来在诉讼制度基础上所构建的新制度。该制度区别于传统意义上的诉讼制度，区别于检察机关传统的司法职能。公益是公益诉讼的核心，相关的公益主体是否依法履行公益方面的义务是公益诉讼的聚焦点。例如，在行政公益诉讼中人民检察院就通过检察建议督促行政主体履行公共监管的职能。《办案规则》紧密结合公益诉讼，在价值选择上有了严格的框定，该框定既要契合检察机关的职能，又要契合公益主体的义务。由于在当代的治理体系中，国家利益、社会利益、公共利益、集体利益等依旧成为一个利益的总体格局，甚至成为相互关联的利益链，这些利益是否得到很好的维护就成为治理体系和治理能力现代化的测评指标之一。在民事公益诉讼中，公民个体有维护公益的义务。在行政公益诉讼中，行政主体、行政相对人、利害关系人等都与公益联结在一起，检察机关既以公益为对象，又以这些公益的义务主体为对象展开行政公益诉讼。这其中的价值取向较为复杂，如何在《办案规则》中将这些价值取向表达清楚就显得十分关键。

　　笔者认为，《办案规则》关于公益诉讼的价值选择、关于办案规则的价值选择都作了非常好的处理。其中第2条规定：“人民检察院办理公益诉讼案件的任务，是通过依法独立行使检察权，督促行政机关依法履行监督管理职责，支持适格主体依法行使公益诉权，维护国家利益和社会公共利益，维护社会公平正义，维护宪法和法律权威，促进国家治理体系和治理能力现代化。”从总体上讲，本条对公益诉讼的任务以及其与国家治理体系和治理能力现代化的关系作了厘清，这个厘清实质上是对公益诉讼及其相关价值的确认。第67条规定：“人民检察院经过对行政公益诉讼案件线索进行评估，认为同时存在以下情形的，应当立案：（一）国家利益或者社会公共利益受到侵害；（二）生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让、未成年人保护等领域对保护国家利益或者社会公共利益负有监督管理职责的行政机关可能违法行使职权或者不作为。”该条是有关行政公益诉讼及其案件线索的规定，一方面，该条与行政诉讼法第25条的规定相契合，并且是对第25条规定的拓展。另一方面，该条又强调了国家利益或者社会公共利益一旦受到侵害，人民检察院就可以形成行政公益诉讼的案件线索，其对公共利益的考量，对行政职能的考量，对行政主体行政行为的考量都在该条得到了突显。因此，《办案规则》在公益诉讼的价值选择上从宏观、中观和微观三个方面都作了梳理，并最终实现了价值选择上的明晰化。

　　体系上的严整性

　　由于行政诉讼法第25条关于公益诉讼的规定相对比较概括，这使得检察机关在公益诉讼案件办理中所依据的规则也相对单薄，《办案规则》也就是在这样的大背景下出台的。这里涉及到一个问题，即《办案规则》在体系上究竟应当如何进行构建。它可以采用两种模式，第一种模式就是选择强烈的问题意识，从问题意识出发，针对性地制定公益诉讼中的一些关键规则，回应一些疑难问题，聚焦一些典型案例等。如果作出这样的选择，在理论和实践上并没有太大的问题，但有可能使所制定的规则在规定形式上看更像是一个司法解释。而第二种模式则是将公益诉讼作为一个整体，将民事公益诉讼与行政公益诉讼予以结合，将总则部分与分则部分予以结合，将原则性条款与规则性条款予以结合，乃至于将实体部分与程序部分予以结合等等。这种全方位的对公益诉讼进行规制，可以使检察机关在办理公益诉讼案件中有较为系统的规范，有具体的依据和明确的行为指南。

　　显然，第二种模式比第一种模式更加具体也更有优势，《办案规则》非常巧妙地选择了第二种模式。其规定了公益诉讼的总则条款，规定了公益诉讼的一般规定，规定了公益诉讼的案件管辖，甚至规定了公益诉讼中的第一审程序、上诉程序、诉讼监督程序等。尤其值得一提的是，在《办案规则》中将行政公益诉讼与民事公益诉讼作为两个诉讼范畴予以区分的好处在于，它们在原则问题上要适用总则部分的内容，要适用一般规定的内容，但如果具体到行政公益诉讼上又有较为完整的行政公益诉讼的内容。例如，第81条规定：“行政机关经检察建议督促仍然没有依法履行职责，国家利益或者社会公共利益处于受侵害状态的，人民检察院应当依法提起行政公益诉讼。”

　　《办案规则》之所以在体系上有这样的严整性，还有赖于其在制定过程中有相关上位法依据。《办案规则》第1条规定：“为了规范人民检察院履行公益诉讼检察职责，加强对国家利益和社会公共利益的保护，根据《中华人民共和国人民检察院组织法》《中华人民共和国民事诉讼法》《中华人民共和国行政诉讼法》等法律规定，结合人民检察院工作实际，制定本规则。”该条提到了三个重要的法律典则，即民事诉讼法、行政诉讼法和人民检察院组织法，正是这三个上位法才使得作为下位法的《办案规则》形成了严整的体系，这样的立法特点是值得称道的。

　　概念运用上的准确性

　　行政公益诉讼本身就是一个新的制度设计，与该制度的新颖性相适应，必然产生一系列新的司法实践中乃至于法律上的概念。由于行政诉讼法关于公益诉讼涉及的内容相对较少，因而尚未提到一些新的概念，这就为《办案规则》提出了难题。即是说，在《办案规则》中如何确立新的概念，如何通过新的概念将公益诉讼制度支撑起来就是《办案规则》必须做的，而且是非常难做的。

　　笔者注意到，《办案规则》提到了一系列新的概念，如案件线索的概念，备案管理的概念，统一登记的概念，初步调查的概念，报请移送的概念，调取证据清单的概念等等。这些新的概念在《办案规则》中有些已经有了相应的解释。例如，对在行政公益诉讼中同一性质的违法行为究竟应当如何解释，第69条就明确规定：“对于同一侵害国家利益或者社会公共利益的损害后果，数个负有不同监督管理职责的行政机关均可能存在不依法履行职责情形的，人民检察院可以对数个行政机关分别立案。人民检察院在立案前发现同一行政机关对多个同一性质的违法行为可能存在不依法履行职责情形的，应当作为一个案件立案。在发出检察建议前发现其他同一性质的违法行为的，应当与已立案案件一并处理。”通过该条明确了数个负有不同监管职责的行政机关与同一违法行为之间的关系。

　　有些概念虽然没有作进一步的解释，但《办案规则》规定了该概念与后续行为的关系。例如，第30条规定：“检察官对案件线索进行评估后提出立案或者不立案意见的，应当制作《立案审批表》，经过初步调查的附《初步调查报告》，报请检察长决定后制作《立案决定书》或者《不立案决定书》。”该条使初步调查的概念在公益诉讼中有了法律上的范式。第75条则对检察建议书的内容作了具体规定，检察建议以及检察建议书似乎都是新的概念，而通过对它内容的解释，就使得这个概念在运用上相对准确。

　　制度构造上的周延性

　　无论是行政公益诉讼还是民事公益诉讼，作为一种新的诉讼形式，它都必须依赖于相关的制度构建。换言之，与公益诉讼相适应的就是支持和规范公益诉讼的新制度，而这些制度从广义上讲是我国诉讼制度的范畴。同时应当指出，传统上的民事诉讼和行政诉讼中的相关制度还不足以应对公益诉讼。

　　因此，《办案规则》在公益诉讼相关的制度构造上也做足了文章。其中有些制度非常有特色，例如，在行政公益诉讼中的检察建议制度就非常有特点。一方面，该制度是一个独立的制度，通过检察建议制度可以达到行政公益诉讼的目的，即矫正违法行为和排解相关纠纷。另一方面，该制度大大节约了司法成本，在行政公益诉讼实践中，有90%以上的案件都通过检察建议予以结案。这是一个了不起的制度构造，这是一个具有新时代精神的制度构造。

　　还如，在第5章的“其他规定”中构建了法律文书格式制度、公益诉讼归档制度。第106条规定：“各级人民检察院办理公益诉讼案件，应当依照有关规定及时归档。”这是对归档制度的规定。在第2章的“一般规定”中还规定了一系列新的制度，如第41条规定：“人民检察院对专门性问题认为确有必要鉴定、评估、审计、检验、检测、翻译的，可以委托具备资格的机构进行鉴定、评估、审计、检验、检测、翻译，委托时应当制作《委托鉴定（评估、审计、检验、检测、翻译）函》。”《办案规则》中所构造的制度从制度类型上讲是多样化的、较为全面的，而在每一个制度的设计上也是有制度分层和制度结构的，这都使得《办案规则》在制度构造上实现了周延性。

　　程序设计上的具体性

　　《办案规则》涉及到一些实体内容，如在办案过程中相关主体的义务以及相关主体的权利，第51条规定：“出庭检察人员履行以下职责：（一）宣读公益诉讼起诉书；（二）对人民检察院调查收集的证据予以出示和说明，对相关证据进行质证；（三）参加法庭调查、进行辩论，并发表出庭意见；（四）依法从事其他诉讼活动。”第53条规定：“出庭检察人员向被告、证人、鉴定人、勘验人等发问应当遵循下列要求：（一）围绕案件基本事实和争议焦点进行发问；（二）与调查收集的证据相互支撑；（三）不得使用带有人身攻击或者威胁性的语言和方式。”这两个条文都涉及到了相关当事人的权利义务，具有较为明显的实体法色彩。

　　但是，从《办案规则》的总体构型上看，它应当是一个程序性的司法规范性文件。以“一般规定”的部分为例，其中就规定了公益诉讼中的管辖、回避、立案、调查、提起诉讼、出席第一审法庭、上诉、诉讼监督等八个方面的内容。毋庸置疑，这八个方面的内容都属于程序法的范畴，它们相互衔接，它们中的每一个又都有具体的程序性规范。如第20条规定：“检察人员自行回避的，应当书面或者口头提出，并说明理由。口头提出的，应当记录在卷。”该条非常明确地对回避制度的程序运作作了规定。在程序制度中还有一个典型性问题，就是期限问题。《办案规则》涉及到相应的期限，如第23条规定：“人民检察院对当事人提出的回避申请，应当在收到申请后三日内作出决定，并通知申请人。申请人对决定不服的，可以在接到决定时向原决定机关申请复议一次。人民检察院应当在三日内作出复议决定，并通知复议申请人。复议期间，被申请回避的人员不停止参与本案工作。”这些内容都强化了《办案规则》的程序属性。

　　总体上看，《办案规则》有关程序制度的设计非常具体，使每一个公益诉讼中的检察行为或者其他司法行为都能够具体地进行运作。例如，第62条规定：“被告不服第一审公益诉讼判决、裁定上诉的，人民检察院应当在收到上诉状副本后三日内报送上一级人民检察院，提起诉讼的人民检察院和上一级人民检察院应当全面审查案卷材料。”还应当指出的是，《办案规则》在程序设计上具有明显的时代属性，有些程序设计对社会关切的问题作出了回应。例如，第92条规定：“人民检察院办理侵害英雄烈士等的姓名、肖像、名誉、荣誉的民事公益诉讼案件，可以直接征询英雄烈士等近亲属的意见。被侵害的英雄烈士等人数众多、难以确定近亲属，或者直接征询近亲属意见确有困难的，也可以通过公告的方式征询英雄烈士等近亲属的意见。”该程序设计对公益诉讼而言意义非常重大，因为它在一定范围内拓展了行政诉讼法第25条关于行政公益诉讼范围的规定，而且使新的范围有了与之相适应的新的程序规则。