王长红诉绥中县***、绥中县渔业局不履行法定职责案
【裁判要旨】
1.接受上级行政机关的指令，根据行政管理职权，履行交办事项的行为，属于依职权行使行政权的行政行为
2.《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条规定，生效的人民法院裁判文书确认的事实，可以作为定案依据。如果发现裁判文书认定的事实有重大问题的，应当中止诉讼，通过法定程序予以纠正后恢复诉讼。在生效民事裁定已经将行政机关的行为定性为行政行为，驳回当事人的民事诉讼起诉，生效民事裁定尚未被依法撤销的情况下，行政裁定又以不属于行政诉讼的受案范围为由，裁定驳回当事人的行政诉讼起诉，与生效的民事裁定相抵触。即便审理法院认为属于民事诉讼的理由成立，也应当中止案件审理，通过审判监督程序，撤销生效民事裁定后，才能裁定驳回当事人的起诉。如果行政裁定违反上述司法解释的规定，作出与生效民事裁定相冲突的裁定，审判程序违法。
【裁判文书】
中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）最高法行再4号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）王长红，男，1966年出生，汉族。
委托代理人张弢，辽宁陆安律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）辽宁省绥中县人民***。
委托代理人赵会，辽宁省绥中县人民***法制办公室复议应诉科科长。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）辽宁省绥中县海洋与渔业局。
再审申请人王长红因诉被申请人辽宁省绥中县人民***（以下简称绥中县***）、绥中县海洋与渔业局（以下简称绥中县渔业局）不履行发放污染补偿款法定职责一案，不服辽宁省高级人民法院于2015年9月23日作出的（2015）辽行终字第197号行政裁定，向本院申请再审。本院于2016年12月29日作出（2016）最高法行申46号行政裁定，提审本案，并于2017年2月15日立案，依法组成合议庭进行审理。案件现已审理终结。
大连海事法院（2015）大海行初字第16号行政裁定认为，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条及第六条的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员或法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为侵犯其合法权益，有权向人民法院提起诉讼；人民法院审理行政案件，是对行政行为是否合法进行审查。绥中县***与辽宁省海洋与渔业厅约定由绥中县***发放赔偿、补偿资金以及由绥中县渔业局具体实施发放工作的行为，均不属于行政机关和行政机关工作人员或法律、法规、规章授权的组织在行政管理活动中行使行政职权作出的行政行为。本案不属于行政案件受案范围。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定驳回王长红的起诉。王长红不服，提起上诉。
辽宁省高级人民法院（2015）辽行终字第197号行政裁定认为，绥中县***与辽宁省海洋与渔业厅通过签订协议的方式约定由绥中县***发放赔偿、补偿资金以及由绥中县渔业局具体实施发放工作的行为，并非法律、法规赋予的行政管理职责，王长红以要求绥中县***、绥中县渔业局履行该职责为由提起诉讼，不属于行政诉讼受案范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回上诉，维持一审裁定。
王长红申请再审称：1、绥中县***和绥中县渔业局作为***的职能部门，负责赔偿、补偿金的审核和发放工作，其行为属于履行行政职责的行为，至今未发放补偿款，应属于行政不作为。2、本案已经生效民事裁判认定为行政案件，应经行政诉讼解决。请求撤销一、二审裁定，指令大连海事法院继续审理。
绥中县***答辩称：绥中县渔业局受县***的委托发放补偿款。王长红不符合发放补偿款工作实施方案规定的申请补偿款的条件，绥中县渔业局未向其发放补偿款并无不当。请求驳回王长红的诉讼请求。
绥中县渔业局答辩称：1、绥中县渔业局仅为受绥中县***的委托代为发放补偿款的单位，不是本案的适格被告。2、王长红不符合康菲溢油事故补偿的条件，无权请求发放补偿款。请求驳回王长红的诉讼请求。
本院经审理查明，2011年6月，康菲石油公司蓬莱19-3油田溢油事故污染中国海域，绥中县部分海水养殖区域在受污染范围内。针对溢油事故造成的污染，国家海洋局进行测评，确定污染范围。农业部代表渔业养殖户与康菲石油公司进行商谈，确定损失补偿数额。由于时间紧，绥中县受损养殖户的补偿数额是整体预算，并未落实到具体的人头。补偿款下拨后，辽宁省海洋与渔业厅授权绥中县***对补偿款进行发放。通过组织专家论证等程序，2012年6月26日，绥中县***制定绥政发（2012）67号《关于印发绥中县蓬莱19-3溢油事故赔偿补偿工作实施方案的通知》，指定绥中县渔业局具体负责养殖户损失申报审查和补偿款发放工作，并确定补偿范围和程序。王长红按照通知要求，持海域使用权证书等相关证件进行损失申报，通过初步审核。在领取补偿款前，王长红将海域使用权转让给案外人周敏，并将海域使用证原件交给周敏。领取补偿款时，王长红因无法出示海域使用权证原件，绥中县渔业局拒绝向其发放补偿款。王长红遂提起民事诉讼，请求判令绥中县渔业局发放补偿款。绥中县人民法院于2013年11月20日作出（2013）绥民前卫初字第43号民事判决，责令绥中县渔业局向王长红发放康菲石油公司支付的补偿款634127元。周敏不服提起上诉，葫芦岛市中级人民法院于2014年7月9日作出（2014）葫民一终字第24号民事裁定，以该案不属于民事诉讼受理范围为由，裁定撤销一审民事判决，驳回王长红的起诉，王长红不服申请再审。辽宁省高级人民法院以相同理由驳回其再审申请。2015年4月，王长红提起本案行政诉讼，请求判令绥中县***和绥中县渔业局为其发放污染补偿款及其利息。
另查明，周敏收到王长红的海域使用证后，申请变更登记。绥中县渔业局直接在王长红的原证上用笔将“海域使用权人”一栏中的“王长红”更改为“周敏”，并加盖绥中县渔业局印章予以确认。但是，存档的涉案海域使用证登记簿载明的海域使用权人始终是“王长红”，未进行相应的变更。2014年12月5日，王长红提起行政诉讼，请求撤销给周敏的颁证行为。2015年3月9日，葫芦岛市中级人民法院作出（2014）葫行初字第86号行政判决，认定绥中县***在发放海域使用权证书的过程中违反法定程序，判决撤销绥中县***为周敏颁发的海域使用权证。周敏不服提起上诉，辽宁省高级人民法院于2016年12月2日作出（2015）辽行终字第204号行政判决，判决驳回上诉，维持原判。
本院经审理认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益的，有权依法向人民法院提起行政诉讼。也就是说，公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其人身权、财产权等合法权益的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，因康菲石油公司漏油事故造成海面污染，给中国渔业养殖户造成巨大损害。为充分保障受损渔业养殖户的合法权益，简化赔偿程序，提高赔偿效率，中国***代表受损失渔业养殖户与康菲石油公司就污染损失赔偿问题进行谈判。中国***受托谈判行为，是行使平等民事主体之间民事权利的行为。达成赔偿协议后，康菲石油公司将赔偿款缴付中国***，有关绥中县辖区内渔业养殖户的补偿款发放工作，辽宁省海洋与渔业厅交绥中县***办理，并由绥中县渔业局具体负责实施。绥中县***制定补偿款发放规则，绥中县渔业局确定受污染养殖户及其补偿款数额、实施发放补偿款的行为，是接受上级行政机关的指令，根据行政管理职权，履行交办事项的行为，属于依职权行使行政权的行政行为。绥中县***和绥中县渔业局拒绝向王长红发放补偿款，直接影响其财产权益，属于行政诉讼的受案范围。一、二审以“不属于行政诉讼的受案范围”为由，裁定驳回王长红的起诉，属于适用法律错误，依法应予纠正。
《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条规定，生效的人民法院裁判文书确认的事实，可以作为定案依据。如果发现裁判文书认定的事实有重大问题的，应当中止诉讼，通过法定程序予以纠正后恢复诉讼。本案中，（2014）葫民一终字第24号生效民事裁定认为，绥中县***制定补偿款发放标准、绥中县渔业局发放补偿款的行为，是依附在行政权力之下的职权行为，与补偿请求人之间的主体地位不平等，不属于民事案件受案范围，裁定驳回王长红提起的民事诉讼。王长红根据生效民事裁定，提起本案行政诉讼。在生效民事裁定已经将绥中县***、绥中县渔业局的行为定性为行政行为，驳回王长红的民事诉讼起诉，生效民事裁定尚未被依法撤销的情况下，一、二审裁定又以“本案不属于行政诉讼的受案范围”为由，裁定驳回王长红的起诉，与生效的民事裁定相抵触。即便本案一、二审裁定认为王长红请求绥中县***、绥中县渔业局发放补偿款的诉讼应当属于民事诉讼的理由成立，也应当中止本案审理，通过审判监督程序，撤销生效民事裁定后，才能裁定驳回王长红的起诉。一、二审裁定违反上述司法解释的规定，作出与生效民事裁定相冲突的裁定，审判程序违法，依法应予纠正。
本案审理过程中，绥中县***、县渔业局提出，周敏曾就本案争议的补偿款提出发放申请，与本案有利害关系，请求追加周敏为本案第三人。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条第二款、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七十一条第一款的规定，追加第三人只能在一审程序中提出，二审、申请再审和提审程序中追加第三人，将会剥夺第三人的上诉权，导致审判程序违法。绥中县渔业局在本院审理提审案件的过程中提出追加第三人申请，不符合法律规定，本院不予支持。
综上，绥中县***和绥中县渔业局接受上级***的指令发放补偿款的行为，属于行使职权的行政行为，一、二审裁定驳回王长红的起诉不当，且与生效民事裁定直接相抵触，依法应予纠正。王长红的起诉符合法定条件，依法应当予以受理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）、（四）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十六条第一款的规定，裁定如下：
一、撤销辽宁省高级人民法院（2015）辽行终字第197号行政裁定，撤销大连海事法院（2015）大海行初字第16号行政裁定；
二、指令大连海事法院继续审理。
审判长 郭修江
审判员 董 华
审判员 张能宝
二〇一七年三月二十三日
法官助理 于 浩
书记员 战 成
附：相关法律司法解释条文
1、中华人民共和国行政诉讼法
第二条公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。
前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。
第二十九条公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。
人民法院判决第三人承担义务或者减损第三人权益的，第三人有权依法提起上诉。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
2、最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第七十一条原审判决遗漏了必须参加诉讼的当事人或者诉讼请求的，第二审人民法院应当裁定撤销原审判决，发回重审。
原审判决遗漏行政赔偿请求，第二审人民法院经审查认为依法不应当予以赔偿的，应当判决驳回行政赔偿请求。
原审判决遗漏行政赔偿请求，第二审人民法院经审理认为依法应当予以赔偿的，在确认被诉具体行政行为违法的同时，可以就行政赔偿问题进行调解；调解不成的，应当就行政赔偿部分发回重审。
当事人在第二审期间提出行政赔偿请求的，第二审人民法院可以进行调解；调解不成的，应当告知当事人另行起诉。
第七十六条人民法院按照审判监督程序再审的案件，发生法律效力的判决、裁定是由第一审人民法院作出的，按照第一审程序审理，所作的判决、裁定，当事人可以上诉；发生法律效力的判决、裁定是由第二审人民法院作出的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定；上级人民法院按照审判监督程序提审的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定。
人民法院审理再审案件，应当另行组成合议庭。
3、最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定
第七十条生效的人民法院裁判文书或者仲裁机构裁决文书确认的事实，可以作为定案依据。但是如果发现裁判文书或者裁决文书认定的事实有重大问题的，应当中止诉讼，通过法定程序予以纠正后恢复诉讼。
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