什么是行政许可（行政许可通俗解释）

编者按：行政许可一经作出，即具有公定力、确定力。虽然法律赋予行政机关基于公共利益需要，可以撤回已生效的行政许可，但行政许可作为授益性行政行为，其撤回势必对行政相对人合法权益造成一定影响或者损害，因此行政机关对已作出的合法有效行政许可实施撤回时，应当受到更加严格的限制。树人律师拟通过辨析什么是行政许可撤回、撤回行政许可的约束性要求、突破约束性限制撤回行政许可的法律后果等内容，梳理行政机关撤回行政许可行为时应当遵循的原则及基本要点。

一、什么是行政许可撤回

《中华人民共和国行政许可法》（以下简称“《行政许可法》”）第二条规定：“本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。”第八条第2款规定：“行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”

依据上述法律规定，结合我国理论界关于行政许可撤回涵义的不同观点，笔者认为行政许可撤回是指行政机关严格按照法律规定的情形，为了公共利益的需要，通过实施撤回合法有效行政许可的行为，产生当事人丧失已取得生效行政许可的法律效果。在行政许可撤回的应运中，应注意与行政许可撤销加以区分，首先法律规定二者的适用对象不同，行政许可撤回的适用对象为合法取得的行政许可，该行政许可在撤回前合法有效，撤回后行政许可的有效性提前终止；而行政撤销的适用对象为违法取得的行政许可，该行政许可应自初始取得时起自始无效；其次二者的实施依据虽同为《行政许可法》，但具体的适用条款、适用情形不同，行政许可撤回适用第八条规定的情形，行政许可撤销适用第六十九条规定的情形。

二、行政许可撤回的约束性要求

虽然现行《行政许可法》第八条确立了行政许可撤回制度，但该法律制度的规定内容仍过于原则，对于撤回的具体标准、程序和补偿机制等都没有明确规定。但这不影响行政机关实施行政许可撤回行为时，应该受到的约束性要求。即，行政机关在实施行政许可撤回行为时，应受到行政法基本原则、法律规定的适用条件、实施程序等方面的制约。

（一）基本原则的约束性要求

行政许可撤回是信赖保护原则在行政许可法领域的体现及运用。故行政机关实施行政许可撤回时，必须遵循信赖保护原则，即行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可，如需要改变，要求行政机关综合利益衡量，分析判断撤回已生效行政许可是否确需公共利益需要，撤回行政许可所获得的公共利益确实大于当事人因此损失的利益，以及涉及当事人损失补偿的补偿标准如何确定，补偿费用来源落实等因素，审慎行使行政许可撤回职权。

（二）实体及程序方面的约束性要求

行政机关撤回行政许可，在实体及程序方面均应受到约束性要求，具体如下：

实体方面，根据《行政许可法》《***法制办公室对<关于在行政许可法实施前行政机关是否有权撤回行政许可的请示>的复函》的规定，行政许可撤回必须同时具体三个法定条件，缺一不可。

第一、撤回的是行政机关依法作出、行政相对人合法取得，尚有法律效力的行政许可；

第二、作出行政许可所依据的法律修改或者废止，或者所依据的客观客观情况发生重大变化；

第三、因公共利益需要撤回。

需要注意，实体方面，三个法定条件仅是行政许可撤回的法律适用依据，除此之外，行政机关还应进行充分的调查与核实，在事实清楚、证据充分的基础上作出行政许可撤回与否的决定，在没有充分的事实依据，且达到足以撤回的法定条件的情况下，不宜轻易撤回已作出的行政许可。

程序方面，虽然《行政许可法》对于行政撤回的程序未作出明确规定，但是依据正当程序原则，参照《行政许可法》中对于行政相对人陈述、申辩权，听证权利的保护内容，结合司法裁判观点，行政机关行使行政许可撤回职权，因涉及行政相对人重大利益，应当充分保障行政相对人的知情权、参与权等程序权利，充分听取其意见，行政机关未履行正当程序，迳行撤回行政许可，不符合依法行政原则中程序正当的基本要求。

三、行政机关突破约束性限制的法律后果

行政机关突破约束性限制，作出的行政许可撤回决定，存在被行政复议、行政诉讼撤销或者确认违法的风险。以最高人民法院（2016）最高法行申4765号行政赔偿案件为例，在该案件中，最高人民法院裁判观点认为，从性质上看，本案被诉关闭行为实际上是对企业生产许可的撤回，从事实上看本案被诉关闭行为具备维护社会公共利益的基础。但行政机关在设定和撤回行政许可过程中，均应当遵循一定正当程序，本案中行政机关并未举示充分证据证明其在作出行政许可撤回行为时履行了听取当事人陈述、申辩的正当程序，仅主张具备维护公共利益基础并依政策关闭并非作出关闭行为合法的充分条件，原一审、二审法院认定本案被诉行政行为合法的证据并不充分。

结语

基于行政信赖保护原则，《行政许可法》规定依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可，如需公共利益撤回行政许可时，应严格遵守实体及程序方面的约束性要求。目前行政许可撤回制度虽因成文法律的滞后性尚需不断细化完善，但在依法行政及行政法律原则的规制下，行政机关撤回行政许可必须受到约束性限制将是未来立法的必然趋势，敬请期待。