行政案件包括哪些（行政案件立案标准）

一、受案范围

001

上级行政机关对下级行政机关、本级人民***对所属工作部门的内部监督行为，一般不属于行政诉讼受案范围。

——李某刚诉北京市西城区人民***不履行法定职责案 (2016)最高法行申 1820 号

【裁判观点】

(1)《行政诉讼法》第十二条第一款第六项规定的 ) “法定职责”，系指行政机关依据法律、 法规或者规章等规定，具有针对行政管理相对人申请直接进行处理、直接解决行政管理相对人诉求的职责，一般不包括上级行政机关对下级行政机关、本级人民***对所属工作部门的层级监督、内部管理职责。行政管理相对人申请履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，一般应当向直接具有管辖职权，能够直接解决其具体请求的行政机关提出。行政管理相对人对具有管辖职权的行政机关的处理不满意，可以向上级行政机关或者同级人民***投 诉、举报、反映，要求上级行政机关或者同级人民***监督、督促具有相应管辖职权的行政机关依法履行职责；上级行政机关或者同级人民***也有权依据《地方各级人民代表大会和 地方各级人民***组织法》及相关法律规定进行相应处理。但行政管理相对人对上级行政机关或者同级人民***的处理不服，以上级行政机关或者同级人民***为被告，要求人民法院责令上级行政机关或者同级人民***履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责的，一般不属人民法院行政诉讼的监督范畴。

(2)根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第 一款第八项之规定，行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的起诉，人民法院可以迳行裁定驳回起诉。因此，针对原告以上级行政机关或者同级人民***为被告而提起的不履行法 定职责违法之诉或者要求履行法定职责之诉，人民法院如无需实体审查即能得出被告明显不具有诉请履行法定职责的，可以迳行裁定不予立案或者驳回起诉，而无须进入实体审理后再 作出驳回其诉讼请求的实体判决，以保障各方权益，减轻司法成本，引导诉讼权利正确行使。

002

人民***不履行层级监督职责的行为，一般不属于行政诉讼受案范围。

——石某等诉江苏省人民***不履行法定职责及行政复议案 (2017)最高法行申 143 号

【裁判观点】

人民法院对行政机关行使职权行为的监督应当依照《行政诉讼法》的规定进行。根据《国 有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，上级人民***应当加强对下级人民***房屋征收与补偿工作监督，但上级人民***该职权系基于上下级行政机关之间的层级监督关系而形成， 上级人民***不改变或者不撤销所属各工作部门及下级人民***决定、命令的，一般并不直接设定当事人新的权利义务，当事人可以通过直接起诉所属工作部门或者下级人民***作出的行政行为来维护合法权益。当事人坚持起诉人民***不履行层级监督职责，不具有权利保 护的必要性和实效性，依法应当裁定不予立案或者驳回起诉。

003

行政机关基于上下级监督关系而形成的内部监督管理行为，一般不属于行政诉讼受案范围。

——邵某华诉浙江省杭州市西湖区人民***不履行法定职责案 (2017)最高法行申 1129 号

【裁判观点】

可诉的行政行为应当是行政机关直接设定行政管理相对人权利义务或者对相对人权利义 务直接产生影响的管理行为，并不包括行政机关基于上下级监督关系而形成的内部监督管理行为，亦即上级行政机关基于组织法和上下级之间的管理与被管理关系而对下级行政机关所 作的行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围。行政管理相对人可以直接针对对其权利义务产生影响的对外发生法律效力的行为，以在对外发生法律效力的文书上署名的行政机关为被 告，提起行政诉讼。而上级行政机关对下一级行政机关的执法过错行为的调查及追责，既是行政机关上下级之间的内部管理行为，也是行政机关上下级之间的内部监督行为。不论内部 监督行为的结果如何，都不对申请人的权利义务产生直接影响。因此，针对下一级行政机关的执法过错行为，不论上一级行政机关是否立案调查，是否做出相应决定，当事人对相关决 定是否接受，均不属于人民法院司法监督范畴，也非行政诉讼受案范围。

004

行政机关根据法院执行裁定作出的、未设定相对人新的权利义务的告知行为，不属于行政诉讼受案范围。

——蔡某凤诉上海市黄浦区人民***执行通知及强拆行为案 (2017)最高法行申 190 号

【裁判观点】

(1)《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第(六) 项 （该文件已废止，相关规定参见 2018 年 2 月 6 日发布的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第(十)项）规定，公民、法人或者其他组织不服对其权利义务不产生实际影响的行为而提起行政诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。行政机关根据法院生效裁定作出的告知书，仅 是告知行政相对人法院生效裁定的主要内容，没有独立的决定事项，未对相对人设定新的权利义务，因此不属于人民法院行政诉讼的受案范围。

(2)市县人民***根据人民法院准许强制执行补偿决定的裁定实施的强制搬迁行为，不属 于可诉的行政行为，但原告主张超出行政裁定执行范围造成财产损失的除外。

005

行政机关作出的会议纪要不直接设定当事人权利义务、不直接对外发生法律效力的，通常不属于行政诉讼受案范围。

——北京世纪佳联教育技术发展有限公司诉山东省日照市人民***行政案 (2016)最高 法行申 2711 号

【裁判观点】

会议纪要作为行政机关用于记载和传达有关会议情况和议定事项的内部公文，通常不对 行政相对人的权利和义务产生影响。只有在其转化为对外发生效力的行政行为时，才具有法律上的强制执行力。判断会议纪要是否属于行政诉讼的受案范围，主要审查其是否对行政管 理相对人的权利和义务产生直接影响，是否依法需要通过其他行政行为才能实现其效力。行政机关作出的会议纪要，不直接设定当事人权利义务、不直接对外发生法律效力的，通常不属于人民法院行政诉讼的受案范围。

006

行政机关内部监督行为依职权外化，对相对人权利义务造成影响的，属于行政复议受理 和行政诉讼受案范围。

——申某忠诉河南省郑州市人民***不予受理行政复议决定 (2016)最高法行申 87 号

【裁判观点】

公民、法人或者其他组织可以向行政机关隶属的人民***或其上一级人民***提出申诉、 控告，但与以直接救济行政相对人权利为目的的复议和诉讼制度有所不同，申诉或控告可以成为启动上下级行政机关之间内部监督的线索，不直接和必然启动内部监督程序。是否启动 内部监督程序以及程序启动后如何处理，属于行政机关内部管理范畴，原则上不属于行政复议受理范围和行政诉讼受案范围。只有在上级行政机关撤销或者改变原行政行为以及作出新 的影响当事人权利义务关系的行政行为时，这种内部监督行为才外化为可复议和诉讼的行政行为。

007

上下级行政机关之间作出的请示、批复等内部行政行为，通常不产生外部法律效力，不 属于行政诉讼受案范围。

——王某宏诉宣城市人民***房屋拆迁行政决定案 (2016)最高法行申 275 号

【裁判观点】

上下级行政机关之间的请示、批复等内部行政行为，通常不会直接设定和影响当事人的 权利义务，不属于行政诉讼的受案范围。当事人可以依法直接起诉具有法定职权的行政机关作出的发生法律效力且对其权利义务直接产生影响的行政行为。

008

行政机构撤并、内部人员分流、人事档案交接等事项，不属于人民法院行政诉讼主管工 作的范围。

——王某生诉山西省太原市杏花岭区人民***履行行政义务案 (2016)最高法行申 1744 号

【裁判观点】

(1)根据《地方各级人民***机构设置和编制管理条例》等规定，县级以上地方人民*** 行政机构的内设机构的设立、撤销、合并或者变更规格、名称，由该行政机构报本级人民***机构编制管理机关审批。机构的撤销合并以及因此而作出的人员分流决定，不属于行政诉 讼受案范围。

(2)《干部档案工作条例》第三十三条规定，干部工作调动或职务变动后应及时将档案转 给新的主管部门。《机关档案工作条例》第二十六条、第二十七条也规定，机关撤销或合并时，必须将本机关包括人事档案在内的全部档案进行认真整理、妥善保管，并根据不同的情形向 有关机关移交。因此，在机构撤并的情况下，因未做好档案移交工作导致档案丢失的，当事人可向新的负有接收人事档案义务的机关主张相应的权利。同时，也可以根据《干部档案工 作条例》第三十七条的规定，要求同级党委组织部门研究解决干部档案工作中的问题。干部档案的移交涉及行政机关之间的工作衔接，不属于行政诉讼受案范围。

(3)《公务员法》第一百零六条的规定，公务员以及法律、法规授权的具有公共事务管理 职能的事业单位中除工勤人员以外的工作人员，适用公务员法的有关规定。而根据《公务员法》第十条的规定，包括退休在内的公务员管理工作由公务员主管部门负责，地方人民*** 不具有办理退休手续的法定职责。

009

历史遗留的落实政策性质的房地产纠纷，不属于人民法院主管工作的范围。

——唐某鑫诉江苏省南京市鼓楼区人民***行政赔偿案 (2017)最高法行申 5 号

【裁判观点】

根据法发(1992)38 号《最高人民法院关于房地产案件受理问题的通知》第三条规定，参照《城乡建设环境保护部印发〈关于城市私有出租房屋社会主义改造遗留问题的处理意见〉 的通知》，对社会主义改造等历史遗留的落实政策性质的房地产纠纷，不属于人民法院主管工作的范围，当事人为此而提起的诉讼，人民法院应依法裁定不予立案或者驳回起诉。

010

行政相对人针对信访答复意见提起的不履行职责等诉讼请求，不属于行政诉讼受案范围。

——翁某华诉江苏省东台市人民***行政管理案 (2017)最高法行申 682 号

【裁判观点】

(1)行政机关所有不履行职责的行为，并非都必然属于行政诉讼受案范围，人民法院不可 能通过司法审查方式来监督行政机关履行所有其应尽的职责和义务。由于行政权的复杂性以及行政职责来源的多样性，人民法院对行政机关不履行职责行为是否应予司法监督和审查， 要结合行政机关行使行政权力的性质以及相应职责的不同来源予以综合判断，同时还要考虑当事人申请履行职责所保护的权利，是否属于行政诉讼法保护的权利范围和权利种类。

(2)行政相对人基于信访答复意见提起的不履行职责等诉讼，不宜纳入行政诉讼受案范围， 如人民法院对此类案件进行审查，则必然涉及对信访复核意见合法性的评价、信访复核意见内容的判断以及对下级行政机关是否履行了信访复核意见等内容的实体审查，此实际上是将 信访事项又重新导入司法诉讼程序，最终可能形成信访和诉讼的恶性循环，因此人民法院原则上不宜将信访事宜纳入行政诉讼受案范围。

011

行政机关针对信访事项作出的复查、复核意见等行为，不属于行政诉讼受案范围。

——吉某琪诉苏州市吴江区人民***行政纠纷案 (2016)最高法行申 364 号

【裁判观点】

根据《最高人民法院关于不服县级以上人民***信访行政管理部门、负责受理信访事项 的行政管理机关以及镇(乡)人民***作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人 民法院是否受理的批复》[(2005)行立他字第 4 号]第二条，对信访事项有权处理的行政机关根据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行 政诉讼的，人民法院不予受理。故当事人不服前述信访答复，起诉该信访事项，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。

012

行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为，一般 不属于行政复议受理范围和行政诉讼受案范围。

——沈某华诉江苏省公安厅行政撤销及履行法定职责案 (2017)最高法行申 4409 号

【裁判观点】

公民、法人或者其他组织对行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、 咨询等过程性行为不服的，通常不能申请行政复议或者提起行政诉讼，除非该行为具有事实上的最终性，并影响公民、法人或者其他组织的合法权益。

013

行政机关自主或者依其他机关请求，就其职权范围内特定事项作出的具有独立意思表示 的行政确认行为，属于可诉的行政行为；但是行政机关的行为仅系对已存在文件的摘录或事实行为的客观描述，未设定行政相对人新的权利义务的除外。

——黄某星诉江苏省财政厅不予履行复议职责案 (2017)最高法行申 28 号

【裁判观点】

国有资产管理局根据人民检察院要求，将企业资产性质界定为国有资产，属于依其自身意志，行使行政职权作出的产权界定行为，该行为已经对行政管理相对人设定了行政法上的 权利义务关系，依法属于可诉的行政行为。

014

行政机关签订的招商引资协议，可以认为属于行政协议。

——香港斯托尔实业(集团)有限公司诉泰州市海陵区人民***等招商引资协议案 (2017) 最高法行再 99 号

【裁判观点】

(1)行政协议一般包括以下要素：一是协议有一方当事人必须是行政主体；二是该行政主 体行使的是行政职权；三是协议目的是为实现社会公共利益或者行政管理目标；四是协议的主要内容约定的是行政法上的权利义务关系。由于行政管理的复杂性以及双方当事人协议约 定内容的多样性，判断一项协议是属于行政协议还是民事协议，不能仅看其名称，也不能仅依据其中的少数或者个别条文来判定，而应结合以上要素和协议的主要内容综合判断。

(2)民事协议与行政协议、民事诉讼与行政诉讼，一般仅具有法理分工和管辖指引功能。审理行政协议案件既要适用行政法律规范，也要适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。区分民事协议与行政协议、民事诉讼与行政诉讼，更多应考虑审判的便利 性、纠纷解决的有效性、裁判结果的权威性以及上下级法院间的一致性，也应考虑何种诉讼更有利于对行政权力的监督和公共利益的维护。

(3)《最高人民法院关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》(法〔2004〕96 号)第三条规定：“人民法院审查行政行为的合法性时，原则上实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定。”《行政诉讼法》是我国行政诉讼程序的基本法，根据上述适用法律规 范标准，对《行政诉讼法》修改后的条款，除非明确规定不溯及既往或者因条款性质不适宜溯及既往的，原则上对有关受案范围、审理程序、裁判种类等属于法院裁判职权专属事项的 规定，人民法院均应当适用新的规定进行裁判。由于《行政诉讼法》第十二条第一款第十一 7 项是有关行政诉讼受案范围的规定，属于人民法院行使裁判职权专属事项，依法即具有溯及力。

015

行政协议诉讼的受案范围，不限于《行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定的四种情形。

——蒋某玉诉重庆高新区管委会与重庆高区征地服务中心行政协议纠纷案 (2017)最高 法行再 49 号

【裁判观点】

(1)行政协议诉讼的受案范围不应仅限于《行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定的 四种情形，而应包括所有的行政协议争议。行政协议是指行政机关在行使行政职权、履行行政职责过程中与公民、法人或者其他组织协商订立的协议。就争议类型而言，除《行政诉讼法》第十二条第一款第十一项所列举的四种行政协议争议外，还包括协议订立时的缔约过失，协议成立与否，协议有效无效，撤销、 终止行政协议，请求继续履行行政协议、采取相应的补救措施、承担赔偿和补偿责任以及行政机关监督、指挥、解释等行为产生的行政争议。将行政协议诉讼的受案范围仅理解为《行 政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定的四种情形，既不符合现行行政诉讼法、合同法及其司法解释的相关规定，也可能会出现以下问题：一是如将相关行政协议争议纳入民事诉讼， 既造成了同一性质的协议争议由行政民事分别受理并审理的混乱局面，又增加了行政裁判和民事裁判不一致的风险，不利于彻底化解行政协议纠纷；二是如相关行政协议争议不纳入行 政诉讼的受案范围，又因其行政性民事诉讼不予受理，极易造成行政诉讼和民事诉讼均不受理的尴尬局面，亦有悖于现代行政诉讼为公民、法人或者其他组织提供无漏洞、有效的司法保护的主要宗旨；三是将相关行政协议争议排除出行政诉讼的受案范围，意味着有关行政协议争议游离行政法制轨道，既不能及时有效地依法解决相关行政争议，也不利于监督行政机 关依法行使职权。

(2)确定行政诉讼被告应当考虑的因素。确定行政诉讼被告时，应当考虑以下四个要素：一是在程序上，受公民、法人或其他组织起诉，且由人民法院通知应诉的机关或组织；二是在实体上，行使国家行政管理职权职责 并作出行政行为(作为或者不作为)，且该行为被公民、法人或其他组织认为侵犯其合法权益 的机关或者组织；三是在组织上，属于能够独立承担法律责任的机关或组织，亦即行政主体；四是在方便性上，即使不属于行政主体，为便利当事人诉权的行使，通过法律、法规或者规 章授权亦可将非行政主体的组织在行政诉讼中作为被告。

二、原告资格

016

公民、法人或者其他组织与行政行为不具有公法上利害关系的，通常不具有原告主体资格。

——刘某明诉张家港市人民***行政复议案 (2017)最高法行申 169 号

【裁判观点】

行政诉讼中的“利害关系”应限于法律上的利害关系，不包括反射性利益。所谓法律上 的利害关系，除特殊情形或法律另有规定，一般仅指公法上的利害关系；公民、法人或者其他组织与行政行为具有公法上的利害关系，形成公法领域权利义务关系，其对行政行为不服 的，有权提起行政诉讼。发展改革部门在作出项目审批行为时，也就无须审查项目用地范围内的征地拆迁、补偿安置等事宜，无须考虑项目用地范围内单个土地、房屋等权利人的土地使用权和房屋所有权 的保护问题。因此，项目建设涉及的土地使用权人或房屋所有权人与项目审批行为不具有利害关系，也不具有行政法上的权利义务关系，其以项目审批行为侵犯其土地使用权或者房屋 所有权为由，申请行政复议或者提起行政诉讼，并不具有申请人或者原告主体资格。不能认为所有的一审行政案件和二审行政案件，都必须要经过公开开庭审理程序。为节约司法成本，减轻各方当事人诉讼负担，对于原告或者上诉人所诉之请求，在法律上显无理 由者，人民法院可基于职权，不经言词辩论，直接不予支持。

017

土地使用权处置方案的批准文件依法属于国有资产管理部门进行土地使用权转让登记必要条件的，国有资产管理部门即与该土地使用权转移登记行为具有法律上利害关系，国有资产管理部门可以自己的名义提起行政诉讼。

——河北省外贸资产经营有限公司诉海口市人民***颁发国有土地使用证案 (2014)行 提字第 10 号

【裁判观点】

与具体行政行为有法律上利害关系的当事人，既可能是该具体行政行为直接针对的对象， 也可能是受到具体行政行为实际影响的其他主体。根据当时有效的《海南经济特区土地管理条例》第四十八条第二款规定，以国有土地使用权作为出资条件，与他人联合举办企业，涉及土地使用权流转的，应当拟定土地使用权处置方案，并报有批准权的土地行政主管部门与国有资产管理部门批准。因此，海口市***、海口市国土资源局在办理涉案土地使用权转让登记时，应当将相关国有资产管理部门对土地使用权处置方案的批准文件作为必要条件。国有资产管理部门与涉案土地使用权转移登记、颁证行为也因此具有法律上利害关系；国有资产管理部门认为土地转让登记行为违法的，可以自己的名义提起行政诉讼。

018

城乡规划部门建设项目选址意见书通常不直接设定公民、法人或者其他组织有关环境权益，公民、法人或者其他组织以环境权受侵犯为由，就城乡规划部门建设项目选址意见书提起行政诉讼的，一般认为不具有法律上的利害关系。

——关某春等193人诉浙江省住房和城乡建设厅等行政复议案 (2017)最高法行申 4361 号

【裁判观点】

(1)影响原告主体资格是否成立的因素就可分为以下两种，一是起诉人诉请保护的权益类 型，二是行政实体法律规范的规定。只有当起诉人诉请保护的权益，恰好落入行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法律规范的保护范围时，起诉人的原告主体资格才能被承认。反之，如果起诉人虽有某种权益，但并非行政机关作出行政行为时需要考虑的，或者起诉人并不具有行政机关作出行政行为时需要考虑的权益，人民法院均不宜认可其原告主体资格。

(2)根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十六条，《浙江省城乡规划条例》第三十条 第二款等规定，城乡规划部门核发选址意见书，虽然可能为后续相应的建设许可，环境影响评价许可等以及后续的实际开工建设创造条件，但相关环境利益保护问题，只能通过环保部 门对建设项目环境影响报告书进行审批时予以考量，其并非城乡规划部门核发选址意见书时需要重点审查的权益。因此，公民、法人或者其他组织，不能以环境利益受到侵犯为由，主张其与城乡规划部门核发选址意见书存在利害关系，其起诉也不具有原告主体资格。

019

国有企业的原法定代表人被免职后，不能以企业名义提起行政诉讼。

——元氏县石化产品总公司诉河北省元氏县人民***行政案 (2016)最高法行申 2057 号

【裁判观点】

(1)国有企业原法定代表人被免去职务后，使用作废公章，以公司名义提起行政诉讼，并 不是该企业真实意思的表示，不具有原告主体资格。

(2)公司的设置、成立与公民个人无法律上的利害关系的，公民以个人名义对行政机关批 准、决定设立公司的行为提起行政诉讼，缺乏诉的利益。

020

公立学校的退休教职工对县级以上人民***撤销公立学校的行为不服而提起行政诉讼的， 不具备原告主体资格。

——马某根等诉北京市东城区人民***教育行政管理案 (2016)最高法行申 359 号

【裁判观点】

《教育法》第二十八条规定，学校及其他教育机构的设立、变更和终止，应当按照国家 有关规定办理审核、批准、注册或者备案手续。因此，县级以上地方人民***根据当地教育发展规划等情况对辖区内中小学作出的设立、变更和终止等行为，系***作为举办者依法对公办学校进行的调整和管理。区***撤销中学的行为，所针对的是其直接管理的中学这一事业单位法人，并不侵犯该中学退休教职工享有的人身权和财产权，因此中学退休教职工以个 人名义提起诉讼无法律依据，不具备原告主体资格。

021

行政复议的申请人和行政诉讼的起诉人，已经提供初步的证据证明其合法权益存在被侵犯可能性的，可以认为其申请复议或者提起诉讼有相应的事实根据。

——张某水等诉山东省人民***等行政复议案 (2016)最高法行申 1759 号

【裁判观点】

行政复议申请人在提出行政复议申请时，应当举证证明其与具体行政行为有利害关系。易言之，应当提供证据初步证明其存在一项合法权益、该项合法权益已经或者可能受到行政行为侵犯。但此种举证应当是初步的、表面成立的，而不能要求在申请阶段就必须证明其权利确实已经受到侵犯；在相邻权案件中尤其如此。是否具备申请人资格与其请求能否在行政复议中得到支持，是两个不同层面的问题。正如承认起诉人提起行政诉讼的原告主体资格， 并不意味着必然会判决支持其实体诉讼请求；起诉权与胜诉权虽然有关联，但两者有着明显的区别。行政复议的申请人和行政诉讼的起诉人，只要能提供初步的证据证明其存在合法权益被侵犯的可能性，则应当认可其申请复议和提起诉讼的资格；不能以事后查明的不具备合法权益或者不存在合法权益被侵犯的可能性，即不承认申请复议和提起诉讼的资格。在行政复议申请人是否具备合法权益，是否存在合法权益被侵犯的可能性，与原行政行为是否存在利害关系，应当按照有利于申请人维护权益的角度来解释和认定申请人提供的证据材料等。人民法院对行政复议决定的审查，更应注意司法谦抑，特别是在复议机关已经认可申请人资格并作出实体复议决定的情况下，除非复议机关认定明显错误，否则不宜另行认定申请人不具备申请复议的资格，而宜对复议决定是否合法进行实体审查，以避免程序空转，并及时化解纠纷。

022

公民、法人或者其他组织对撤村建居等行为不服的，可以以村民委员会、村集体经济组 织的名义，或者以超过适当比例的村民共同的名义提起行政诉讼。

——阮某国、俞某新等诉浙江省杭州市人民***、浙江省杭州市余杭区人民***行政批复案 (2017)最高法行申 125 号

【裁判观点】

原村集体组织成员是否同意撤村建居，应当依法定程序，通过村民会议、村民代表会议 等法定途径表达。公民、法人或者其他组织对撤村建居等行为不服的，可以以村民委员会、村集体经济组织的名义，或者以超过适当比例的村民共同的名义提起行政诉讼。

023

当事人所在社区、单位推荐的公民，应当是当事人所在社区的居民或者所在单位的工作人员。

——徐某纲诉南京市人民***信息公开案 (2017)最高法行申 4774 号

【裁判观点】

《行政诉讼法》第三十一条第二款对公民作为委托诉讼代理人的范围予以了限制，明确 只有“当事人所在社区、单位以及有关社会团体推荐的公民”可以被委托为诉讼代理人。当事人所在社区、单位推荐公民代理诉讼，是为了保护与之有密切联系的当事人的利益，其只有基于对本社区、本单位人员专业知识、诉讼能力、道德品行的了解，才有足够理由作出推荐或者不予推荐的决定。基于行政诉讼法的立法目的和汉语正常文意，当事人所在社区、单位推荐的公民应限于当事人所在社区的居民、工作人员或者当事人所在单位的工作人员。

三、被告资格

024

当事人起诉认为行政机关不履行法定监管职责的，应当以直接行使该监管职权的行政机 关为被告。

——曾某玲诉中国银行业监督管理委员会行政案 (2016)最高法行申 1747 号

【裁判观点】

根据《银行业监督管理法》第八条和《商业银行理财产品销售管理办法》第四条的规定， 银监会的派出机构具有对理财产品销售活动实施监督管理的法定职责。地方银监局作为独立的事业法人，根据法律的授权依法具有监管的法定职责，能独立承担法律责任。当事人错列 银监会为被告经释明后仍拒绝变更为地方银监局的，人民法院可裁定不予立案或驳回起诉。

025

被告适格，不仅包括被告应当具体、明确等形式条件，也包括被告作出了被诉行政行为等实质条件。

——刘某运诉山东省庆云县人民***行政强制及行政赔偿案 (2016)最高法行申 2907 号

【裁判观点】

(1)在行政诉讼中，被告适格包括两个层面的含义。一是形式上适格，即《行政诉讼法》 第四十九条第二项规定的“有明确的被告”，以及第二十六条规定的关于适格被告的各款规 定。形式上适格属于法定起诉条件的范畴，不符合这些规定的，应当裁定不予立案或者在立案后裁定驳回起诉。二是实质性适格，它是指被诉的行政机关作出了被诉的行政行为，并且 该机关在此范围内能对案涉标的进行处分。实质性适格问题相对复杂，通常需要通过实体审理查明，如果通过实体审理确实不构成实质性适格，则以理由不具备为由判决驳回原告的诉 讼请求。

(2)并非行政诉讼中的所有待证事实，都要由被告承担举证责任。对于被诉的行政行为是 否存在、该行政行为是否由被告实施，应当由原告举证证明。

026

行政机关职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。

——王某南诉江苏省常州市武进区人民***土地行政管理案 (2017)最高法行申 137 号

【裁判观点】

根据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定， 县级以上人民***具有核发国有土地使用权证书，确认使用权的法定职责。此后，包括土地登记在内的不动产登记法律制度发生了变化。2015年3月1日起施行的《不动产登记暂行条例》施行后，单一的土地登记已经转变为不动产统一登记，原不同登记机关的职责整合到不动产登记机构。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。原告起诉要求撤销《不动产登记暂行条例》 施行前人民***颁发国有土地使用证行为的，应当以继续行使其职权的行政机关即不动产统一登记机构为被告。

027

原告起诉时已经提供初步证据证明被诉行政行为存在且系被告实施但被告否认的，被告对自己提出的主张依法应当举证说明。

——济南高新技术产业开发区管理委员会等诉济南高新技术产业开发区城市管理行政执 法局行政强制案 (2016)最高法行申 205 号

【裁判观点】

原告起诉时已经提供初步证据证明被诉行政行为存在且系被告实施的，通常认为原告起 诉具有事实根据。被告认为原告起诉错误或者所涉行政行为系他人实施的，应当依法对自己提出的主张提供相应的证据。被告在法定举证期限内既不提交相应证据又拒绝作出合理说明 的，则人民法院依法应当认定被告适格。

028

行政机关已经作出征收决定或者作出违法建筑确认决定等前续行政行为的，可以推定该作出征收决定或者违法建筑确认决定的行政机关是组织强制拆除机关。

——大连万达制衣有限公司诉大连市中山区人民***行政赔偿案 (2015)行监字第 70 号

【裁判观点】

在强制拆除房屋案件中，原告应当对适格被告承担初步证明责任。对行政机关已经作出 征收决定或者作出违法建筑确认决定等前续行政行为而原告因客观原因无法举证证明具体组织实施强制拆除机关的，原则上推定该作出征收决定或者违法建筑确认决定的行政机关是强制拆除机关，除非作出决定机关有证据证明强制拆除行为确属其他相关部门或者组织所为。

029

***法制部门通常不具有独立行政管理职能，不对外行使行政管理职权，当事人对***法制部门作出的行为不服提起行政诉讼的，宜以法制部门所在人民***为被告。

——叶某来、胡某根诉浙江省人民***信息公开案 (2017)最高法行申 4870号

【裁判观点】

(1)行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的 名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。对各级***设立的办事机构，如***办公室，法制办公室等，其所有权依据相关组织法规定行使相关职权，并以自己名义作出相应的行为，但发生诉讼后仍应以相应的***作为名义被告。

(2)根据《***行政机构设置和编制管理条例》《***关于机构设置的通知》《浙江省人民***办公厅关于印发浙江省人民***法制办公室主要职责内设机构和人员编制规定的通知》等规定，浙江省***法制办公室是浙江省***办事机构，其职能定位为浙江省***负责 同志的参谋助手和法律顾问，浙江省***法制办公室所具体承担的法规审查、行政复议、备案审查等工作，依法均由浙江省***作出最终决定，浙江省***法制办公室本身不具有独立 的行政管理职能，也不对外行使行政管理职权其作出行为的法律责任应当由浙江省***承担。

(3)当事人因认为浙江省***法制办公室未在规定期限内提供所申请获取的***信息，坚 持以浙江省***为被告提起行政诉讼，符合现行有关***法制办公室法律地位的规定，浙江省***依法是适格被告。

030

房屋所有权人在国有土地上房屋征收过程中无法确定强制拆除主体且无行政机关主动承担责任的，当事人以市、县、乡级人民***为被告提起诉讼，人民法院应予立案。

——上海马桥酒店管理有限公司诉上海市闵行区人民***行政强制案 (2017)最高法行 再 102 号

【裁判观点】

(1)公民、法人或者其他组织的合法房屋受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。在集体 土地征收、国有土地上房屋征收过程中，行政机关无征收决定又无生效法律文书、未经法定程序拆除他人合法房屋的，应当承担相应的赔偿责任。

(2)房屋所有权人无法确定强制拆除主体且无行政机关主动承担责任的，可以县、市(区) 人民***为被告提起诉讼，人民法院应予立案。县、市(区)人民***承认征收行为且无法举 证证明确系其他主体强制拆除的，人民法院可以依法推定其为实施强制拆除主体。人民法院也可以查明适格被告后告知当事人依法变更。

(3)民事主体等违法强制拆除他人合法房屋，涉嫌构成故意毁坏财物罪的，权利人可以依法请求公安机关履行相应职责；人民法院经审查认为有犯罪行为的，应依据《行政诉讼法》第六十六条第一款规定，将有关材料移送公安、检察机关。

031

行政相对人已经缴纳国有土地使用权出让金预付款但未取得相关国有土地使用权的，可以直接提起行政诉讼要求相应行政机关返还该预付款。

——谢某诉陕西省商洛市镇安县人民***征收行为违法及行政赔偿案 (2017)最高法行 申 7252 号

【裁判观点】

行政相对人参与国有土地使用权拍卖并缴纳土地出让金预付款后，国土资源管理部门未 经缴款人同意，将预付款转作其他竞买人的土地使用权出让金，且未向该行政相对人出让相关土地，这种转用行为致使国土资源管理部门没有合法依据取得利益，行政相对人没有法律 依据而利益受损，构成公法上的不当得利，应予返还。从行政诉讼的角度考量，国土资源管理部门的上述预付款转用和未向行政相对人出让国有土地使用权的行为产生了不当得利的后果，导致行政机关负有返还预付款的义务，缴款人可以依照行政诉讼法第七十三条的规定，直接要求国土资源管理部门履行返还预付款的给付义务，无需将预付款的损失转化为国家赔 偿，按照国家赔偿程序主张权利。如果国土资源管理部门在国有土地使用权拍卖中存在其他违法行为，导致相对人权利受损，可以依照国家赔偿程序要求行政机关赔偿损失。

四、起诉期限

032

行政案件的起诉期限以知道或应当知道行政行为内容之日作为起算时点，而非以知道或应当知道行政行为违法之日作为起算时点。

——崔某武诉乳山市人民***土地行政征收及行政赔偿案 (2016)最高法行申 1798 号

【裁判观点】

(1)行政诉讼法规定的起诉期限是从行政相对人知道或应当知道行政行为之日起开始计 算，而并非从知道或应当知道行政行为违法起开始计算。

(2)《行政诉讼法》第四十八条规定，公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属 于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。原告信访维权，不构成耽误法定起诉期限的正当原因。

033

人民法院不能以被诉行政行为落款的日期作为起诉期限的起算点，而应以送达之日的次日作为起算点，来计算公民、法人或者其他组织起诉是否超过法定起诉期限。

——马某发诉蒙自市人民***行政决定案 (2015)行监字第 1727 号

【裁判观点】

(1)对公民、法人或者其他组织在 2000 年 3 月 10 日之前提起行政诉讼的，确定其起诉是 否超过法定的起诉期限，不能直接适用《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（该解释已废止，相关规定参见 2018 年 2 月 6 日发布的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国 行政诉讼法〉的解释》）第四十一条有关最长不得超过两年起诉期限的规定，而应当先根据修改前的《行政诉讼法》和 1991 年制定的《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见 (试行)》（该解释已废止，相关规定参见 2018 年 2 月 6 日发布的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国 行政诉讼法〉的解释》。）来进行判断。

(2)一般而言，认定当事人起诉是否超过法定期限，需要考虑以下四个因素：起诉期限的 起算点、法律规定提起诉讼的期限、当事人向人民法院提交起诉状的时点、超过起诉期限是否存在正当理由。根据修改前的《行政诉讼法》第三十九条、《贯彻意见》第三十五条规定， 行政机关作出行政行为时未正确交待诉权和起诉期限的，当事人从知道或者应当知道行政行为之日起而非行政行为作出之日起，超过 1 年零 3 个月向人民法院提起行政诉讼的，才能认定为起诉超过法定起诉期限。

(3)人民法院仅以被诉行政行为落款的日期作为起诉期限的起算点，认定公民、法人或者 其他组织起诉超过法定起诉期限，裁定驳回其起诉，属于《行政诉讼法》第九十一条第三项规定的认定事实的主要证据不足，构成人民法院应当再审的法定事由。

034

公民、法人或者其他组织向有关机关申诉信访和反映问题，不宜作为认定起诉期限被耽 误的法定理由。

——张某远诉济南市槐荫区人民***、济南市槐荫区腊山分洪工程非法占地案 (2016)最 高法行申 300 号

【裁判观点】

《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十三条 规定，由于不属于起诉人自身的原因超过起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。此条规定的不属于起诉人自身的原因，应当为不可抗力、人身自由受限制等确实不能行使起诉权的情形，而向有关机关申诉信访和反映问题，是公民认为权利被侵害后自己对救济途径的选择，并不能作为起诉期限被耽误的合法理由。

035

行政诉讼起诉期限不适用中断或者中止，人民法院有权依法对原告起诉是否超过法定起诉期限进行审查。

——陈某利诉安徽省五河县人民***行政征收案 (2016)最高法行申 2645 号

【裁判观点】

(1)根据《行政诉讼法》第四十五条、第四十六条、第四十七条、第四十八条的规定，行 政诉讼实行的是起诉期限制度。所谓起诉期限，是指法律规定的当事人不服某项行政行为时向法院请求司法救济、行使行政撤销权的时间限制，它在性质上属于程序法上的法定期间， 不能中断或者中止，特殊情况下，才可申请延长起诉期限或将被耽误的时间不计算在起诉期限内。即在行政诉讼中，通常并不适用时效制度，而是适用起诉期限制度。

(2)《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》①第三条 的规定，是否遵守起诉期限属于起诉条件的一种，对于起诉条件的审查，一审人民法院应当 依职权进行，无须等待当事人的申请，也不用基于当事人的抗辩。对于“超过法定起诉期限 且无正当理由的”，人民法院可以迳行裁定不予立案或者驳回起诉。

036

人民法院在一审期间应当在被告举证的基础上，对原告起诉是否超过法定起诉期限依职权进行审查，对于原告起诉超过法定起诉期限且无正当理由的，人民法院可以迳行裁定不予立案或者驳回起诉。

——威海市美尔雅装饰有限责任公司诉威海市人民***颁发国有土地使用证案 (2016) 最高法行申 162 号

【裁判观点】

是否遵守起诉期限属于起诉条件的一种，对于起诉条件的审查，人民法院应当依职权进 行。人民法院在一审期间应当在被告举证的基础上依法对案件是否超过起诉期限进行审查，以维护行政法律关系的稳定性。对于超过法定起诉期限且无正当理由的，人民法院可以迳行 裁定不予立案或者驳回起诉。

037

原告起诉是否超过法定起诉期限，是否符合法定起诉条件，依法属于人民法院依职权主动审查的范围。

——张某力诉徐州市泉山区人民***房屋征收补偿案 (2017)最高法行申 5410 号

【裁判观点】

行政诉讼法上的起诉期限不同于民法上的诉讼时效，属于法定的起诉条件之一。超过起 诉期限的，将丧失进入实体审理的程序权利。由于行政案件属于公法诉讼，涉及公共利益和社会管理秩序的稳定性，对原告起诉是否超过法定起诉期限，是否符合法定起诉条件，仍属 人民法院在双方举证基础上依职权审查范围。

038

起诉人积极行使诉权但因不可归责于自身原因超过法定起诉期限的，人民法院应结合具体情形，按照有利于起诉人的原则，判断超过起诉期限是否有正当理由。

——黄某敬诉北京市东城区人民***行政复议案 (2016)最高法行申 4521 号

【裁判观点】

(1)判断行政相对人的起诉是否超过起诉期限以及超过起诉期限是否具备正当理由，应当 充分考虑行政相对人是否已经积极行使诉权，是否存在行政相对人因正当理由而耽误起诉期限的情形。

(2)在现行法律规范未对正当理由作明确规定的情况下，人民法院对超过起诉期限但有正 当理由的判断，应当按照有利于起诉人的原则进行。

(3)复议机关未告知当事人管辖法院调整事项，当事人在法定期限内向复议机关所在地人 民法院提起行政诉讼，属于积极行使诉权；当事人经受诉法院释明后在合理期限另行向有管辖权的法院提起行政诉讼，不属于怠于行使诉权，当事人此时起诉超过起诉期限的，应属有正当理由。

五、行政复议与行政诉讼的衔接

039

对于明显由信访事项引发、明显不属于行政复议受理范围的复议申请，行政复议机关作出不予受理复议申请等类似决定的，依法也不属于行政诉讼受案范围。

——韩某舟等10人诉江苏省人民***不履行法定职责案 (2017)最高法行申 236 号

【裁判观点】

(1)根据《行政复议法》第二条规定，行政复议范围仅限于能够对公民、法人或者其他组 织产生实际影响的行政行为。公民、法人或者其他组织对行政机关属于根据《信访条例》规定作出的处理行为不服，提出行政复议申请，因该处理行为对其权利义务不产生实际影响， 因此不属于行政复议受理范围。

(2) 对明显不符合行政复议范围的复议申请，行政机关可以在口头释明后作存档处理， 也可以书面告知复议申请人其申请不属于行政复议的范围；当事人因此而提起行政诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，人民法院可迳行裁定不予立案。

040

行政机关对信访事项作出的处理，不属于行政复议受理范围。

——徐某娥诉浙江省杭州市西湖区人民***行政复议案 (2016)最高法行申304 号

【裁判观点】

人民***工作部门针对层转的信访事项作出的答复告知书，并非针对公民直接向其提出 的履行法定职责申请作出。公民若对该答复告知不服，可依照《信访条例》的有关规定依法申请复查、复核，而其向工作部门所属的本级人民***申请行政复议，不符合行政复议法关 于行政复议受理范围的规定。

041

行政机关为作出行政行为而实施内部批转文件行为，通常不直接设定行政法上的权利义务关系，不属于行政复议受理范围。

——邱某金等4人诉重庆市人民***行政复议案 (2016)最高法行申 90号

【裁判观点】

提出行政复议申请的前提条件，是申请人的行政复议申请事项属于行政复议受理范围。市人民***作出的转通知行为，系向区人民***转发国土资源部门有关批复的内部文件批转行为，通常不直接设定行政法上的权利义务关系，不属于行政复议受理范围。

042

要求上级行政机关基于内部层级监督关系履行对下级行政机关执法检查、督促履行等监督职责的，不属于行政复议受理范围。

——杨某胜诉安徽省人民***不依法履行行政复议职责案 (2016)最高法行申 416 号

【裁判观点】

要求省国土资源厅对市国土资源局的违法行为予以查处，系要求上级行政机关基于内部 层级监督关系履行对下级行政机关执法检查、督促履行等监督职责，通常不直接设定行政法上的权利义务关系，不属于行政复议受理范围，复议机关可以决定不予受理。

043

行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的，行政复议机关可以要求申请人补正，申请人无正当理由逾期不补正的，行政复议机关可以决定不予受理。

——张某成诉中华人民共和国住房和城乡建设部行政复函案 (2016)最高法行申 358 号

【裁判观点】

根据《行政复议法实施条例》第二十九条规定，行政复议申请材料不齐全或者表述不清 楚的，行政复议机构可以自收到该行政复议申请之日起5日内书面通知申请人补正。补正通知应当载明需要补正的事项和合理的补正期限。无正当理由逾期不补正的，视为申请人放弃 行政复议申请。补正申请材料所用时间，不计入行政复议审理期限。

044

行政复议机关未以书面形式作出不予受理决定且不予受理结果合法的，人民法院可以在裁判理由中予以指正而不判决确认违法。

——范某友诉重庆市人民***行政告知案 (2016)最高法行申 450 号

【裁判观点】

对信访申诉的处理，依法不属于行政复议的受案范围。复议机关未书面作出不予受理行 政复议申请决定，不符合《行政复议法》第三十一条第二款规定的形式要求但结论正确，为减轻当事人讼累并节约司法、行政成本，人民法院对行政复议机关该瑕疵，可以在裁判理由中加以指正但不判决确认违法。

045

行政机关对明显不符合行政复议法规定行政复议受理条件的复议申请，可以依法视具体情形作出相应处理。

——杨某全诉山东省人民***行政复议案 (2016)最高法行申 2981 号

【裁判观点】

根据行政复议法、行政诉讼法相关规定精神，我国实行的是一级行政复议制度，对于明 显违反甚至是一再违反一级行政复议制度的申请，为有效规制申请人滥用行政复议申请的行为，节约行政成本，行政复议机关可以在口头释明之后不作出书面驳回决定，并登记保存行政复议申请书等相关申请材料。当事人不服提起行政诉讼的，人民法院可以迳行裁定不予立案。

046

根据行政复议法、行政诉讼法有关“一级行政复议制度”的规定，公民、法人或者其他组织对行政复议决定不服的，可以依法提起行政诉讼以寻求救济，但不能向复议机关的上级机关继续申请复议。

——吴某让诉山东省人民***行政复议案 (2016)最高法行申 197 号

【裁判观点】

《行政复议法》第五条规定，公民、法人或者其他组织对行政复议决定不服的，可以依 照行政诉讼法的规定向人民法院提起行政诉讼，但是法律规定行政复议决定为最终裁决的除外。《行政诉讼法》第四十五条规定，公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。申请人对市人民***作出的行政复议告知书不服，可以向人民法院提起行政诉讼，其向省人民***再次提起行政复议申请，依法不属于《行政复议法》第六条规定的行政复议受理范围。

047

行政争议尚处于行政复议审理期间而复议申请人又提起行政诉讼的，人民法院可以依法裁定驳回起诉。

——张某诉上海市人民***不履行行政复议职责案 (2016)最高法行申 464 号

【裁判观点】

原告提起行政诉讼时，争讼事项尚于行政复议审理期限之内，且复议机关之后作出了行 政复议决定，已经履行了行政复议职责。因此，原告提出复议机关未作出行政复议决定书，属于行政不作为的主张，不能成立。

048

当事人因正在进行民事诉讼而未及时提出相应行政复议申请的，复议机关不宜迳行作出不予受理决定，而宜结合具体情形作出相应处理。

——岳某忠诉北京市海淀区人民***行政复议决定案 (2016)最高法行申 1859 号

【裁判观点】

民事诉讼的进行，一般并不构成当事人申请行政复议超过法定复议申请期限的正当理由。但当民事诉讼与行政复议性质虽异而实质争议相同时，且该实质争议既可以通过民事诉讼方式解决，也可以通过行政复议方式解决时，当事人因正在进行民事诉讼而未及时提出行政复议申请，依法可能构成《行政复议法》第九条第二款所规定的“正当理由”。行政复议机关 不宜迳行决定不予受理或者驳回申请，而宜结合案涉具体情形作出相应处理。

049

复议决定维持原行政行为的，当事人不能单独起诉复议决定，复议机关相应也不单独承担相应的行政赔偿责任。

——王某兰诉安徽省砀山县人民***行政复议、行政赔偿案 (2016)最高法行赔申 340 号

【裁判观点】

(1)无论修改前的《行政诉讼法》还是修改后的《行政诉讼法》，都没有规定可以单独起 诉维持原行政行为的复议决定，修改后的《行政诉讼法》第二十六条规定复议机关为共同被告，也只能附随于针对原行政行为的起诉。因此，在原行政行为已经被提起过诉讼且已由人 民法院作出生效判决的情况下，当事人再行针对维持该行政行为的复议决定提起行政诉讼，就属于诉讼标的已为生效裁判所羁束的重复起诉。

(2)《国家赔偿法》第八条规定：“经复议机关复议的，最初造成侵权行为的行政机关为赔偿义务机关，但复议机关的复议决定加重损害的，复议机关对加重的部分履行赔偿义务。” 在复议决定维持原行政行为的情况下，对当事人合法权益造成实质侵害的是原行政行为，复议决定只是对原行政机关的意志加以肯定。由于维持原行政行为的复议决定并没有给当事人增加新的负担，一般也就不存在加重当事人损害的情形。因此，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十条（该解释已废止，相关规定参见 2018 年 2 月 6 日发布的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》）第五款规定，即使在《行政诉 讼法》修改之后，复议机关因维持原行政行为而成为共同被告，赔偿义务机关的确定，仍然 应当依照《国家赔偿法》第八条的规定精神执行，即：“原行政行为被撤销，确认违法或者 无效，给原告造成损失的，应当由作出原行政行为的机关承担赔偿责任；因复议程序违法给 原告造成损失的，由复议机关承担赔偿责任。”

050

复议决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；当事人可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起行政诉讼。

——周某华诉海安县人民***、南通市人民***征收补偿决定及复行决定案(2017)最高 法行申 2620 号

【裁判观点】

(1)复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。原行政行为和复议决定均属于行政案件的审查对象。原告不能通过仅起诉原行政行为，而排除人民法院对复议决定一并审查。

(2)经过复议的案件，当事人可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起行政 诉讼，而不能只针对原行政行为适用行政诉讼法六个月起诉期限的规定。

051

对复议机关程序性驳回复议申请决定不服提起行政诉讼的，复议机关与作出原行政行为的机关不是共同被告，当事人不能同时起诉复议行为和原行政行为。

——张某功诉南通市人民***、江苏省人民***房屋行政补偿及行政复议案 (2017)最高 法行申 4311 号

【裁判观点】

驳回行政复议申请决定属于对行政复议申请的程序性驳回，不同于“复议机关决定维持原行政行为”之情形。在复议机关不受理复议申请的情况下，当事人可以起诉原行政行为， 也可以起诉复议机关驳回行政复议申请的决定，但不可以同时起诉两项行为。

052

信访工作机构处理信访事项的行为，不属于行政复议受理范围和行政诉讼受案范围。

——孙某军诉江苏省人民***行政复议决定案 (2017)最高法行申 255 号

【裁判观点】

根据《最高人民法院关于不服县级以上人民***信访行政管理部门、负责受理信访事项 的行政管理机关以及镇(乡)人民***作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》[(2005)行立他字第 4 号]第一条规定，信访工作机构是各级人民***或***工作部门授权负责信访工作的专门机构，其依据《信访条例》作出的登记、受理、交办、转送、承办、协调处理、监督检查、指导信访事项等行为，对信访人不具有强制力，对信访人的实体权利义务不产生实质影响。信访人对信访工作机构依据《信访条例》处理信访事项的行为或者不履行《信访条例》规定的职责不服提起行政诉讼的，人民法院不予立案。

053

以举报下级行政机关违法等形式要求上级行政机关履行执法检查、督促履职等内部层级监督职责的，通常不属于行政复议受理范围和行政诉讼受案范围。

——无锡梦巴黎家具城诉江苏省人民******信息公开及行政复议案(2017)最高法行 申 6447 号

【裁判观点】

当事人就行政机关针对其投诉举报事项作出的处理或者不作为，是否可以申请行政复议 或者提起行政诉讼，取决于法律、法规及规章是否明确规定了行政机关在一定期限内受理并依法作出处理的法定职责。不能认为只要对行政机关投诉举报处理结论不服，就可以申请复议或者提起诉讼。当事人认为行政行为侵犯其合法权益的，一般应当直接针对作出行政行为的机关提出权利救济的请求。当事人以举报下级行政机关行为违法等形式要求上级行政机关履行内部层级监督职责的，不属于行政复议受理范围和行政诉讼受案范围。投诉举报人坚持申请复议的，行政复议机关可以依法作出不予受理决定，也可按照信访渠道处理。投诉举报人又起诉复议机关不予受理决定，或者按照信访渠道处理行为的，人民法院应当告知不属于行政诉讼受案范围；投诉举报人坚持提起行政诉讼的，人民法院无需开庭即可迳行裁定不予立案或者驳回起诉。

054

行政复议申请人错列被申请人经复议机关释明并补正材料后，仍不能明确被申请人的， 复议机关可以作出不予受理决定。

——毛某华、上海沉毅玻璃制品有限公司诉上海市人民***行政复议不予受理案 (2017) 最高法行申 141 号

【裁判观点】

根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十二条、第二十九条的规定，申请人 提出行政复议申请时错列被申请人的，行政复议机构应当告知申请人变更被申请人；行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的，行政复议机构可以自收到行政复议申请之日起5日内书面通知申请人补正，无正当理由逾期不补正的，视为申请人放弃行政复议申请。

055

当事人申请行政复议要求行政机关承担行政赔偿责任，既不能明确赔偿项目的构成，也无法提供证据证明相应的具体损害后果和赔偿范围的，行政复议机关可以决定驳回行政复议申请。

——张某尧、吴某先诉浦江县人民***行政复议案 (2017)最高法行申 7979 号

【裁判观点】

申请人应对其在复议程序中提出的赔偿请求承担举证责任。申请人虽然在行政复议程序 中提出了赔偿请求和数额，但既不能明确赔偿数额的具体构成，也无法提供证据证明其所主张的具体损害后果和相应损失范围的，行政复议机关可以依法决定驳回申请人的赔偿请求。

六、审理与裁判

056

复议机关行使撤销权应当遵循比例原则和信赖保护原则，并应当充分说明理由。

——郴州饭垄堆矿业有限公司诉中华人民共和国国土资源部、国土资源行政复议决定案 (2018)最高法行再 6 号

【裁判观点】

(1)通常情况下，采矿权的设立和取得，是行政机关与相对人多阶段、多步骤多个行为共 同作用的结果：矿产资源行政主管部门确定采矿权矿区范围、发布招标公告并根据择优原则确定中标人、中标人缴纳采矿权出让费用并签订出让合同，中标人取得相关行政机关涉及采矿的行政许可，取得相应年限的采矿许可证。采矿许可证规定的期限届满，仅仅表明采矿权人在未经延续前不得继续开采矿产资源，采矿权人其他依法可以独立行使的权利仍然有效。采矿许可证暂时未得到延续，并非采矿许可证自行废止，并不影响原采矿权人基于采矿权出让合同等而形成的权利，更不应以事后未得到延续的事实而否定其与在先行政行为的利害关系。

(2)行政许可一般具有时限性和可延续性，行政机关对是否许可也具有一定裁量性，行政 机关作出首次许可、许可延续以及撤销许可时，裁量幅度应当有所不同。首次许可时，许可机关可以依法裁量不予许可；但是否延续许可的裁量和判断，则应受首次许可的约束，兼顾信赖利益保护问题。即使首次许可存在瑕疵或者违法，许可机关仍应审慎行使不予延续职权。同理，行政复议机关或者人民法院对许可机关裁量权进行审查时，亦应秉持谦抑原则，尊重许可机关对自身裁量权的限缩，除非这种限缩性裁量明显不合理或者违背了立法目的，亦或构成滥用裁量权。

(3)由于可供开采的矿产资源分布于地表上下，不同种类矿藏可能在不同深度的垂直空间 分层分布，采矿权矿区范围垂直投影重叠也就难以完全避免。在现行法律、法规并未禁止设立垂直投影重叠的采矿权的情形下，国土资源管理部门对因历史原因已经设立的部分重叠的采矿权，则应在不影响安全生产和环境保护且更有利于不同种类矿产资源全面节约利用的前提下，综合衡量矿产资源形成状态和地质条件，尊重不同矿业权人的不同开采意向、开采能力与开采工艺以及矿藏的开发规律等因素，区别进行处理。

(4)颁发采矿许可证属于典型的许可类授益性行政行为，撤销采矿许可必须考虑被许可人 的信赖利益保护，衡量撤销许可对国家、他人和权利人造成的利益损失大小问题。确需撤销的，还应当坚持比例原则，衡量全部撤销与部分撤销的关系问题。

(5)复议机关应当审慎选择适用复议决定的种类，权衡撤销对法秩序的维护与撤销对权利 人合法权益造成损害的程度以及采取补救措施的成本等诸相关因素；认为撤销存在不符合公共利益等情形时，可以决定不予撤销而选择确认违法等复议结果；确需撤销的，还需指明因 撤销许可而给被许可人造成的损失如何给予以及给予何种程度的赔偿或者补偿问题。如此，方能构成一个合法的撤销决定。在对案涉采矿权重叠问题有多种处理方式以及可能存在多种 复议结论的情况下，复议机关选择作出撤销决定，更应当充分说明理由。

057

环境保护行政主管部门应当依法对生活垃圾焚烧发电项目作出环境评价许可，利害关系人应当依法维护环境权益。

——常州德科化学有限公司诉江苏省环保厅等环境评价许可案(2017)最高法行申 4795 号

【裁判观点】

(1)生活垃圾焚烧发电项目属于具有公共利益性质建设项目，***及其行政主管部门应当 依法履行职责，建设单位应当依法履行义务，充分保障公众参与，尽可能减轻项目对周围生态环境的影响；当地的公民、法人及其他组织则应遵循法律途迳行使公众参与权，依照法律规定维护自身合法环境权益。

(2)环境保护行政主管部门在实施环境评价许可过程中对建设项目选址的审查权限，主要 在于审查项目选址是否得到规划行政主管部门的许可。项目选址只有得到规划行政主管部门的许可，环境保护行政主管部门才能对项目环境影响评价文件作出审批。对项目选址的规划许可审查，属于规划行政主管部门的法定职权，并不属于环境保护行政主管部门的审查权限。

(3)根据《行政许可法》第四十七条，《环境保护行政许可听证暂行办法》第二十条规定， 环境保护行政主管部门对环境保护行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的环境保护行政许可事项，在作出行政许可决定之前，应当告知行政许可申请人、利害关系人享有要求听证的权利，并送达相应环境保护行政许可听证告知书等程序性材料。建设单位在项目环境影响报告报批前，采取多种方式公示环境影响评价，并积极组织召开环境影响评价听证会，环境保护行政主管部门同时公示公告相关审批意见的，属于依法保障利害关系人程序参与权。对建设项目环境敏感保护目标范围以外的且处于停产状态的其他建设单位，尚不足以构成与项目环境保护行政许可存在法律上的利害关系，环境保护行政主管部门未书面通知该单位参与听证，不违反上述法律法规规定。

058

起诉人一审起诉时提出多项诉讼请求、涉及不同行政机关作出的多个不同的行政行为， 且所诉事项依法属于不同人民法院管辖范围的，起诉人经释明后拒绝变更起诉状的，人民法院可以迳行裁定不予立案或驳回起诉。

——王某武、杨某敏诉新疆生产建设兵团第七师土地行政案 (2016)最高法行申 1810 号

【裁判观点】

起诉人一审起诉时提出多项诉讼请求、涉及不同行政机关作出的多个不同的行政行为， 且所诉事项属于不同人民法院管辖的，此类起诉不符合法定起诉条件。经人民法院依法释明，要求起诉人依法变更起诉状后，起诉人坚持合并起诉的，人民法院可以裁定不予立案或者裁 定驳回起诉。

059

乡镇企业资产不属于企业职工集体所有，而属于乡或村范围内的全体农民集体所有。

——杨某某诉西安市雁塔区人民***行政复议决定案 (2016)最高法行申 487 号

【裁判观点】

(1)我国企业职工基本养老保险制度的建立和发展是一个渐进的过程。未参保集体企业退 休人员基本养老保障属于遗留问题；对乡镇所办集体企业退休人员的基本养老保障，应当与多层次的社会保障体系的建立和发展紧密结合。再审申请人诉请办理基本养老保险等，应当 按照人力资源和社会保障部《关于解决未参保集体企业退休人员基本养老保险等遗留问题的意见》(人社部发〔2010〕107号)以及当地相关文件规定的精神办理。

(2)原《乡村集体所有制企业条例》第十八条规定，企业财产属于举办该企业的乡或者村 范围内的全体农民集体所有，由乡或者村的农民大会(农民代表会议)或者代表全体农民的集 体经济组织行使企业财产的所有权。因此，原乡镇企业的企业资产并不属于原企业职工集体所有，而是属于乡或者村范围内的全体农民集体所有。

060

人民法院审理行政案件，可以在裁判文书中引用合法有效的规范性文件。

——赵洪某诉中华人民共和国国家工商行政管理总局不履行职责案(2016)最高法行申 348 号

【裁判观点】

(1)根据《国家工商行政管理局关于受理违法广告举报工作的规定》，国家工商总局负有 监督、指导、协调地方各地工商行政管理机关受理违法广告举报工作和调查处理有重大影响的举报等职责。该规定不违反法律、行政法规有关国家工商总局行使行政职权的规定，可以作为人民法院审理有关案件援引的规范性文件。

(2)国家工商总局收到举报人的举报信后，结合《国家工商行政管理局关于受理违法广告 举报工作的规定》有关规定，对举报涉嫌违法广告行为的主体、广告发布及影响范围等情况，分别转交相关地方工商行政管理部门处理，同时以告知书的形式告知转办情况，不违反法律 规定，人民法院应予支持。

(3)国家工商总局的对下监督职责，源于上下级行政机关的行政隶属关系，属于行政机关 内部层级监督，并不直接对当事人的权利义务产生影响，不具有司法审查的必要性和实效性，不宜纳入行政诉讼受案范围。行政管理相对人认为合法权益受到侵犯的，应通过对直接影响 其权利义务的行政行为提起行政诉讼，实现其权利救济的目的，而无需通过起诉上级行政机关不履行监督管理职责的方式来维护权益。

061

当事人在后续行政程序中对前续的行政行为明示认可的，视为抛弃该相关诉权。

——张某为诉天津市人民***拆迁行政复议案 (2016)最高法行申 2385 号

【裁判观点】

(1)限期搬迁决定作出后，被拆迁人又与相关单位签订安置补偿协议，应当视为当事人通 过签署安置补偿协议表达了对于前置限期搬迁决定的认可，即使存在权利保护必要，也属于自愿放弃了相关权利。

(2)诉权虽然是公民、法人和其他组织享有的法定权利，但也可以经自由处分后自愿抛弃。抛弃诉权既可以单方向人民法院表示或者向对方当事人表示，也可以由当事人之间达成合意。一方当事人在自愿抛弃诉权后再行起诉，不符合法定的起诉条件。

062

成立于 2015 年 5 月 1 日之前的《特许经营合同》，合同双方在合同中约定的仲裁条款有 效，合同一方已经通过仲裁裁决解决合同争议、另一方又提起行政诉讼的，人民法院应当依法裁定驳回起诉。

——大益置业建筑有限公司诉江西省交通运输厅交通行政协议及赔偿案 (2017)最高法 行申 2208 号

【裁判观点】

根据《行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定，公民、法人或者其他组织认为行政 机关违法解除特许经营协议提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。但合同双方在《特许经营合同》中已经约定仲裁条款并经过仲裁方式解决争议，且仲裁庭也已就双方争议 作出处理的，合同另一方再就相同争议提起行政诉讼，该起诉受生效仲裁裁决所羁束，已经立案的，应当裁定驳回起诉。

063

根据“实体从旧、程序从新”的法律适用准则，对于程序性规定，人民法院在二审案件中适用修改后的行政诉讼法，不属于适用法律错误。

——田某柱诉山西省太原市人民***不予受理行政复议案(2016)最高法行申 1847 号

【裁判观点】

(1)行政诉讼法对延期审理并未作明确规定，可以适用《民事诉讼法》第一百四十六条有 关民事诉讼中延期审理的规定。

(2)一审法院判令撤销行政复议决定，并责令被告限期重新作出行政行为。鉴于判决有可 能减损第三人的权益，根据《行政诉讼法》第二十九条第二款有关“人民法院判决第三人承担义务或者减损第三人权益的，第三人有权依法提起上诉”的规定，第三人有权提起上诉。

(3)根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（该解释已废止，相关规定参见 2018年2月6日发布的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》）第二十六条第三款之规定，在申请再审或者人民法院依照审判监督程序再审的案件中，程序性 规定可以适用修改后的行政诉讼法。

064

原告对行政行为的起诉成立，是其一并请求对行政行为所依据的规章以下规范性文件进行审查的前提。

——宋某诉北京市丰台区人民***履行法定职责案 (2016)最高法行申 1677 号

【裁判观点】

原告依据《行政诉讼法》第五十三条规定，一并请求对行政机关作出行政行为所依据的 规范性文件进行审查的，其前提是对该行政行为的起诉成立。原告对行政行为的起诉符合法定起诉条件的，人民法院应当依法裁定不予立案或者驳回起诉。

065

行政机关因公共利益需要或者其他法定理由，单方变更、解除房屋征收补偿协议，且未依法给予被征收人房屋补偿安置的，应给予房屋补偿安置；对造成损失的亦应予以一并补偿。

——向某松诉碧江区***、灯塔街道办与九龙拆迁公司房屋征收补偿协议案 (2017)最高 法行申 4595 号

【裁判观点】

(1)行政协议的概念及特征。行政协议是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标， 在行使行政职责过程中，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。行政协议作为一种新型且重要的行政管理和公共服务方式，将传统上认为水火不容 的行政和合同两种行为方式奇迹般地结合在一起。行政协议既有行政性又有合同性，是行政性和合同性的创造性结合，其因行政性有别于民事合同，又因其合同性不同于一般行政行为。行政协议因协商一致而与民事合同接近，但又因其为实现行政管理和公共服务的一种方式而具有行政性而有别于一般民事合同。

(2)行政机关在行政协议中的行政优益权。行政协议强调行政性是必要的，唯有如此才能 解释为什么行政协议需要在行政程序相关法律中进行规定，并且应获得行政复议、行政诉讼救济，也能解释在行政协议中行政机关为什么享有单方变更、解除行政协议等有别于民事合同的优益权。与民事合同主体签订合同是为了自身利益不同，行政机关签订行政协议是为实现公共利益或者行政管理目标。不仅签订行政协议本身是实现公共利益或者行政管理目标的 方式，而且在履行协议过程中，行政机关可以根据实现公共利益或者行政管理目标的需要单方变更、解除协议，甚至可以依法单方作出行政强制、行政处罚。

(3)行政机关因行使行政优益权而应当承担行政补偿责任。作为国家机关，维护公共利益 是行政机关的重要职责，在公共利益与私人利益发生矛盾时，应优先考虑公共利益的实现。但是，承认公共利益优先并不否认个人利益的存在及实现。行政协议订立后，只有出于实现 31 公共利益或者行政管理目标的需要，或者由于法律政策的重大调整，必须变更或者解除行政协议时，行政机关才能行使单方变更、解除权，并对由此造成的公民、法人或者其他组织合 法权益损失，依法予以补偿。

(4)行政机关行使优益权而承担的行政补偿责任的范围。行政机关因公共利益需要或者其 他法定理由，单方变更、解除房屋征收补偿协议，但未依法给予被征收人房屋安置补偿的，应给子房屋安置补偿；造成损失的亦应予以补偿。

(5)相对方的行政补偿请求权。行政机关因公共利益需要或者其他法定理由，单方变更、 解除房屋征收补偿协议，但未依法给予被征收人房屋安置补偿的，被征收人可以就因此而造成的损失，请求行政机关履行相应的法定补偿职责。

066

公民、法人或者其他组织可以就何种事项向行政机关投诉举报，取决于法律、法规或者 规章是否规定了投诉举报请求权以及规范目的是否在于保障投诉举报人个人的合法权益。

——梁某斌诉山西省人力资源和社会保障厅、山西省人民***行政复议决定案 (2017)最高法行申 281 号

【裁判观点】

(1)公民、法人或者其他组织可以就何种事项向哪个行政机关投诉举报，取决于法律、法 规或者规章的具体规定；与此相应，能否就投诉举报事项提起行政诉讼，也需要根据法律、法规或者规章对于投诉举报请求权的具体规定作出判断。通常情况下，对是否具备原告资格 的判断，取决于以下方面：第一，法律、法规或者规章是否规定了投诉举报的请求权；第二，该投诉举报请求权的规范目的是否在于保障投诉举报人自身的合法权益。

(2)对行政机关受理投诉之后的调查处理结果不服，能否提起行政诉讼。通常认为，法律、 法规或者规章规定的投诉请求权，在于促使行政机关对于投诉事项发动行政权。如果行政机关发动了行政权，并将调查处理结果告知投诉人，就属履行了法定职责。如果投诉人对调查处理结果不服，其提起诉讼的目的是想为第三人施加负担，例如要求作成或者加重对于第三人的处罚，则应依赖于法律、法规或者规章是否规定了为第三人施加负担的请求权。

067

上诉人在庭审中拒绝服从法庭安排和指挥，拒不参加庭审活动的，视为主动放弃上诉权， 人民法院可以裁定按撤诉处理。

——滕某琴诉江苏省南京市雨花台区人民***行政协议案 (2017)最高法行申 145 号

【裁判观点】

法庭是人民法院代表国家依法审判各类案件的专门场所，庭审是司法审判的中心环节， 遵守法庭纪律，理性合法表达诉求，保障庭审活动正常进行，既是人民法院公正及时审理案件的需要，更是当事人依法维护自身权益的需要。当事人应当根据法庭引导，在庭审的不同 环节，适时表达相应不同的诉求。上诉人在法庭庭审中无视法院释明，拒绝服从指挥，拒不参加庭审活动，其法律后果与拒不到庭无异，视为主动放弃上诉权，应裁定按撤诉处理。

068

行政行为依法应当撤销，但撤销会给社会公共利益造成重大损害的，人民法院判决确认 违法而不撤销行政行为。

——卢某标、谢某军诉浙江省人民***行政批准及行政复议案 (2016)最高法行申 1751 号

【裁判观点】

(1)按时到庭参加诉讼，是当事人应当履行的诉讼义务。被告在收到人民法院开庭传票并 知晓开庭时间、地点的情况下，未到庭参加诉讼，且对此不能作出合理说明，属于“经合法 传唤，无正当理由拒不到庭”的情形。行政机关事后要求延期开庭的，并不能否认其未到庭的事实。人民法院依据《行政诉讼法》第五十八条规定缺席判决的，审判程序合法。

(2)《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第三十六条规定：) “经合法传唤， 因被告无正当理由拒不到庭而需要依法缺席判决的，被告提供的证据不能作为定案的依据”。行政机关经合法传唤无正当理由拒不到庭，其提供的相关证据依法不能作为定案依据，被诉行政行为应予撤销。但是，如果被诉行政行为将会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，人民法院可以判决确认被诉行政行为违法，而不予撤销。

069

二审法院认为一审裁判事实清楚、不需要开庭审理的，可以不开庭审理。

——王某诉山东省青岛市市南区人民***行政赔偿案 (2016)最高法行申 999 号

【裁判观点】

(1)二审法院视情况可以不开庭审理。《行政诉讼法》第八十六条规定：“人民法院对上 诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、 证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理”。根据上述规定，二审法院未公开开庭审理，并不违反法定程序的规定。

(2)具有利害关系的第三人可以参加诉讼。《行政诉讼法》第二十九条第一款规定：“公 民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼”。与案件处理结 果没有法律上的利害关系的人，不符合追加为第三人的资格。

070

对行政行为合法性的评价，一般以该行政行为作出时的证据、事实和法律作为评价标准。

——陈某晓、张某斌诉浙江省杭州市人民***行政赔偿案 (2017)最高法行申 121 号

【裁判观点】

(1)对行政行为合法性的评价，一般以该行政行为作出时的事实、证据和法律为标准，而 不能以所依据的事实、证据或法律发生变更为由，认定原行政行为合法抑或违法。否则，将不利于法律秩序的稳定，有损行政行为的公定力。

(2)对行政行为的效力内容已于行为作出时确定并实现的，该行政行为的合法性要件就仅 与处分时的事实、证据和法律有关，而不能以行政机关当时无法预见到的事实、证据和法律，作为认定原行政行为违法的依据。

071

对工商变更登记行为的审查，应当适用工商变更登记时有效的法律规范。

——湖南省花垣县永兴锰业有限责任公司诉湖南省花垣县人民***行政复议决定案 (2016)最高法行申 415 号

【裁判观点】

《最高人民法院关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》第三条规定，行政相对人的行为发生在新法施行以前，具体行政行为作出在新法施行以后，人民法院审查具体 行政行为的合法性时，实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定，但下列情形除外：(一) 法律、法规或规章另有规定的；(二)适用新法对保护行政相对人的合法权益更为有利的；(三) 按照具体行政行为的性质应当适用新法的实体规定的。下述案件中虽然县工商局撤销公司2008年工商变更登记的行为发生在 2013年，但公司申请工商变更登记和县工商局作出变更 登记是在 2008年。根据上述关于新旧法律规范的适用规则的规定，变更登记行为是否违法属 于实体问题，在无其他正当理由适用例外规定的情形下，应当适用作出工商变更登记行为时生效的法律，即 2005年修改的《公司法》。县***作出的被诉行政复议决定认为县工商局应 当引用 2013年新修改的《公司法》，属适用法律错误。

072

前诉所列争议焦点经过当事人充分辩论后，前诉裁判对该争议焦点所作的实质性判断依 法具有既判力。

——王某学诉徐州市泉山区人民***房屋面积认定案 (2017)最高法行申 244 号

【裁判观点】

(1)通常情况下，前诉生效裁判的既判力，仅限于裁判主文确定的范围，裁判主文对被诉 行政行为合法性的评价构成该裁判既判力的客观范围；后诉判断同一行政行为的合法性，要 34 受前诉生效裁判的羁束。

(2)对前诉裁判所列争议焦点，经过当事人充分辩论后，前诉对争议焦点所作的实质性判 断也发生争点效，形成既判力。该裁判的当事人及相关权利、义务的承担人不得在后诉中对前诉裁判已经查明和认定的主要法律事实和法律关系提出争议。

073

未经法律法规和规章授权，行政机关不得作出影响行政相对人合法权益或者增加行政相对人义务的决定；在法律规定存在多种解释时，应当首先考虑选择适用有利于行政相对人的解释。

——广州德发房产建设有限公司诉广东省广州市地方税务局第一稽查局税务处理决定案(2015)行提字第 13 号

【裁判观点】

(1)稽查局在查处涉嫌税务违法行为时，依据《税收征收管理法》第三十五条的规定核定 应纳税额是其职权的内在要求和必要延伸，符合税务稽查的业务特点和执法规律，符合《国家税务总局关于稽查局职责问题的通知》关于税务局和稽查局的职权范围划分的精神。

(2)在国家税务总局对税务局和稽查局职权范围未另行作出划分前，各地税务机关根据通 知确立的职权划分原则，以及在执法实践中形成的符合税务执法规律的惯例，人民法院应予尊重。

(3)如果没有法定机构依法认定拍卖行为无效或者违反拍卖法的禁止性规定，原则上税务 机关应当尊重作为计税依据的拍卖成交价格，不能以拍卖价格明显偏低为由行使核定征收权。

(4)拍卖行为的效力与应纳税款核定权，分别受民事法律规范和行政法律规范调整，拍卖 行为有效并不意味税务机关不能行使应纳税额核定权，另行核定应纳税额也并非否定拍卖行为的有效性。保障国家税收的足额征收是税务机关的基本职责，税务机关对作为计税依据的交易价格采取严格的判断标准符合《税收征收管理法》的目的。

(5)《税收征收管理法》对税务机关在纳税人已经缴纳税款后重新核定应纳税款并追征税 款的期限虽然没有明确规定，但并不意味税务机关的核定权和追征权没有期限限制。税务机关应当在统筹兼顾保障国家税收、纳税人的信赖利益和税收征管法律关系的稳定等因素的基础上，在合理期限内核定和追征。

(6)根据依法行政的基本要求，没有法律、法规和规章的规定，行政机关不得作出影响行 政相对人合法权益或者增加行政相对人义务的决定；在法律规定存在多种解释时，应当首先考虑选择适用有利于行政相对人的解释。

074

对于有关公司是否存在通过在中国境外的低税率(或免税)国家与地区注册并转让股权事 项逃避中国税收情形，人民法院应当综合考虑涉案公司注册地点、股权转让的具体数额与方 式、股权收购的实际标的、转让所得的实际来源、转让价格的决定因素以及股权交易的动机与目的等因素，作出合法合理的判断。

——儿童投资主基金诉中华人民共和国杭州市西湖区国家税务局税务行政征收案 (2016) 最高法行申 1867 号

【裁判观点】

在经济交往过程中，对于有关公司是否存在通过在中国境外的低税率(或免税)国家与地 区注册并转让股权事项，借此逃避中国税收的问题，事关税收法律法规和政策的把握，事关如何看待中华人民共和国税务机关处理类似问题的基本规则和标准，事关中国***涉外经贸管理声誉和外国公司与中国公司合法权益的平等保护，人民法院应综合考虑涉案公司的注册地点、股权转让的具体数额与方式、股权收购的实际标的、转让所得的实际来源、转让价格 的决定因素以及股权交易的动机与目的等因素，作出合法合理的判断。

075

行政机关协助执行人民法院生效裁判，应当根据有关法律、法规规定以及相应的产业政策进行。

——于某理诉中华人民共和国商务部行政复议案 (2016)最高法行申 1188 号

【裁判观点】

人民法院判决及协助执行通知，仅系要求审批机关协助办理相应事项，并非要求审批机 关批准股权变更申请。审批机关是否批准该股权变更申请，仍应根据有关法律、法规以及产业政策审查决定。

076

被诉行政机关负责人不出庭应诉也不委托相应的工作人员出庭，应当通过法律规定的内部追责程序加以解决，而不属于行政复议受理范围和行政诉讼受案范围。

——孙某安诉北京市人民***行政复议案 (2017)最高法行申 559 号

【裁判观点】

被诉行政机关负责人出庭应诉为基本的行政诉讼制度。被诉行政机关负责人虽有法定义 务参与行政诉讼活动，但该义务的履行不以公民、法人或其他组织的申请为前提，亦不以直接保护公民、法人或其他组织的合法权益为目的。设立该制度的基本立法本意是，被诉行政 机关负责人通过出庭应诉，参与行政诉讼活动，直接面对公民、法人或其他组织，了解本行政机关的执法情况，有效解决行政争议，有利于全面推进依法行政，加强法治***建设。被 诉行政机关负责人不能出庭的，应当委托相应的工作人员出庭。如果被诉行政机关负责人不出庭应诉也不委托相应的工作人员出庭，需要就此追究有关人员责任的，应当通过《公务员 法》、《行政监察法》等规定的内部追责程序加以解决，而不属于行政复议和行政诉讼的受案范围。

077

行政机关在实施强制拆除行为之前，对于难以查明违建者的，可以在设定合理公告期限后，视情形按无主房屋作出处理。

——杨某诉宁夏回族自治区固原市原州区人民***等行政强制执行案 (2016)最高法行 申 377 号

【裁判观点】

行政机关将其在违建区域内数次发出的一般性通告作为具体的行政执法依据，在形式上 存在一定问题。行政机关在实施强制拆除行为之前，对于能够查明违建者的违法建筑的，宜逐户制作限期拆除决定书，难以查明违建者的，则可以设定合理公告期限，并按无主房屋作出处理；强制拆除前宜以适当方式告知被执行人享有陈述、申辩权和申请复议、提起诉讼等程序权利。

078

行政机关撤销授益性行政行为，应当遵循正当程序原则，充分保障行政相对人的知情权、 参与权等程序权利。

——开封市福兴乳业有限公司诉河南省开封市人民***行政批复案(2016)最高法行申 1844 号

【裁判观点】

行政行为涉及行政相对人重大利益的，行政机关应保障行政相对人的知情权、参与权等 程序权利，充分听取其意见，行政机关未履行上述程序，迳行撤销土地出让批复，不符合依法行政原则中程序正当的基本要求。

079

不动产物权的转移变更登记一般应由各方当事人共同向主管部门提出申请。

——福建省绿水青山林业有限公司诉建瓯市人民***不履行法定职责案(2017)最高法 行申 8484 号

【裁判观点】

林权变更登记依法属于依申请作出的行政行为，申请人应当提供符合法定要求的申请材 料且须由当事人共同提出变更登记申请。一方单独提出变更登记申请且未能提供相应证据材料的，不符合申请变更登记的法定条件。

080

行政机关撤销历史错误颁证，应符合比例原则并遵循正当程序。

——郑州市中原区豫星调味品厂诉河南省郑州市人民***行政处理决定案 (2014)行提 字第 21 号

【裁判观点】

行政机关针对多年以前的错误颁证行为，在决定注销该证时需要综合考虑其自身当时是 否尽到了审慎审查义务、是否考虑当事人多年来在涉案土地的投入以及涉案土地在行政机关收取出让金之后的房地产开发等因素，避免简单地“一注了之”，因为其客观上不利于当事人信赖利益的保护。同时，在作出注销决定这一针对当事人重大财产权益的不利处分行为时， 应当遵循正当程序，事前告知当事人，给予其必要的陈述和申辩机会，否则可能被人民法院判决确认违法或者撤销。

081

具有公共服务职能的事业单位可以根据行政机关委托就特定事项签订行政协议。

——宁都县梅川供水有限公司诉宁都县人民***、宁都县土地收购储备中心不履行行政征收补偿职责案 (2017)最高法行申 8090 号

【裁判观点】

(1)根据行政机关的授权或者委托，承担公共管理和服务职能的事业单位可以就特定事项 与公民、法人或者其他组织订立具有行政法上权利义务关系的协议，该协议应认定为行政协议。

(2)受协议相对性约束，行政协议原则上仅对协议相关各方发生拘束力。但在特定条件下， 行政协议行为对第三人产生不利影响时，可以依法向签订协议的行政机关提出保护和救济请求。

082

煤炭资源管理部门和实施兼并单位，应当依法共同向在煤矿整合过程中被兼并煤矿支付 相应补偿金或者赔偿金。

——白水县杜康镇弘源煤业有限责任公司诉陕西省白水县人民***支付补偿款案 (2016) 38 最高法行申 3344 号

【裁判观点】

(1)按照《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款规定，行政许可只要是依法取得就 应受法律保护。行政机关无论因法律规范废改，还是客观情况变化，抑或为了公共利益需要而变更或者撤回已经生效的行政许可，都应就由此造成的财产损失，对公民、法人或者其他组织依法给予补偿。

(2)根据《***办公厅转发安全监管总局等部门关于进一步做好煤矿整顿关闭工作意见的通知》(国办发〔2006〕82号)、国家安全生产监督管理总局等部门《关于加强煤矿安全生 产工作规范煤炭资源整合的若干意见》(安监总煤矿〔2006〕48号)以及《陕西省人民***关于印发陕西省煤炭资源整合实施方案的通知》(陕政发〔2006〕26号)等相关文件规定，各级***是本案中煤炭资源整合的责任主体，由省级人民***统一组织和领导。因此，本案烽源煤业整合弘源煤业，并非平等主体间协商一致的企业兼并，而是***行政命令下的煤炭资源整合。

(3)根据《陕西省煤矿整顿关闭和资源整合工作领导小组关于停产停工煤矿复产复工整改 验收有关事项的通知》(陕煤整合发〔2011〕6 号)、《白水县煤矿整顿关闭和资源整合工作领 导小组关于印发〈白水县停产停工煤矿复产复工整改验收工作方案〉的通知》(白煤整合发 〔2011〕5 号)文件精神，以及《白水县煤炭局 2012 年煤矿春节后复产复工整改验收办法》规定，在煤矿整顿关闭补偿金尚未补偿到位的情况下，复产复工的验收工作不得进行。

(4)煤矿资源整合过程，是多环节的综合过程，涉及多个行政主体，具有多阶段行政管理 的特征；同时既包括行政权的行使也包括民事主体协商，既有行政法律关系也有民事法律关系，既涉及行政法律责任也涉及民事法律责任。一个违法后果可能与多个行政主体的违法行 为有关，相关行政主体与案件处理有利害关系的，依法均应当参加诉讼。

083

行政机关实施扣留等暂时性控制措施后长期不依法处理的，构成滥用职权。

——刘某务诉山西省太原市公安局交通警察支队晋源一大队道路交通管理行政强制案 (2016)最高法行再 5 号

【裁判观点】

建设服务型***，要求行政机关既要严格执法以维护社会管理秩序，也要兼顾相对人实际情况。行政处理存在裁量余地时，应当尽可能选择对相对人合法权益损害最小的方式；实施扣留等暂时性控制措施不能代替对案件的实体处理，行政机关无正当理由长期不处理的， 构成滥用职权。

084

不动产登记颁证行为违法，但该不动产已为第三人善意取得的，属于应适用情况判决确 认违法的情形。

——海南华琦实业开发公司诉海口市人民***颁发国有土地使用证纠纷案 (2016)最高 法行再 2 号

【裁判观点】

(1)不动产登记颁证行为违法，但判决撤销将给公共利益造成重大损失或者已为第三人善 意取得的，属于应适用情况判决确认违法的情形。

(2)判断第三人是否善意取得，应当依据实体法律规范的构成要件进行。第三人是否构成 善意取得，是能否适用情况判决的前提条件，未经审理即撤销登记，属于对案件的基本事实认定不清。

085

违法收回的国有土地已经建成公共设施，判决撤销会给公共利益造成重大损失的，可以判决确认违法并责令采取补救措施。

——程某芳诉河南省信阳市人民***土地行政批复案 (2016)最高法行申 1255 号

【裁判观点】

(1)收回国有土地使用权的前提是该土地经依法征收后由集体土地转变为国有土地，且符 合《土地管理法》第五十八条规定的收回国有土地使用权的法定情形。

(2)对违法收回国有土地使用权后又在该土地上建成小区和部分公共设施的，如果判决撤 销会给公共利益造成重大损失，可以判决确认收回国有土地使用权违法并责令采取补救措施。

086

原告提起确认无效之诉，但被诉行政行为明显不符合行政诉讼法第七十五条规定情形的， 人民法院可以裁定不予立案或者驳回起诉。

——徐某琼诉贵州省紫云苗族布依族自治县人民***土地行政行为纠纷案 (2016)最高 法行申 2362 号

【裁判观点】

(1)根据《行政诉讼法》第七十五条“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效”的规 定，构成行政行为无效的违法情形包括实施行为的主体没有行政主体资格或者行政行为没有依据，并且违法情形须达到重大且明显的程度。

(2)原告提起确认无效之诉，但被诉行政行为明显不符合《行政诉讼法》第七十五条规定 情形的，人民法院可以裁定不予立案或者驳回起诉。

087

国有土地上房屋所有权已经变更登记的，该房屋占用范围内的土地权属应相应一并变更。

——毛某萍诉南京市国土资源局国有土地使用权证纠纷案 (2017)最高法行申 2625 号

【裁判观点】

我国现行法律实行地上房屋等建筑物及附着物处分时，土地使用权一并处分的原则，即 不动产权利一体化原则。不动产权利一体化是指权利主体的一体化。当房屋等建筑物因转让、互换、出资或者赠与等处分形式发生权利主体变更时，该建筑物占用范围内的土地使用权归 属主体应相应的予以变更。不允许出现建筑物所有权人处分所有权后，仍继续单独保留原建筑物占用范围内的土地使用权的情况。因房屋买卖而引起国有土地使用权一并转让的，应当由转让人和受让人共同向土地管理部门申请土地权属变更登记。

088

国家赔偿法未明确具体赔偿标准和计算方法的，可以通过类比国家赔偿法最相近似的具 体规定衡平赔偿标准。

——海南惠普森医药生物技术有限公司诉文昌市人民***行政赔偿案 (2015)行提字第 25 号

【裁判观点】

(1)返还财产是国家赔偿首选的赔偿方式，既符合赔偿请求人的要求也更为方便快捷；但 其适用条件是原物未被处分或发生毁损灭失，若相关财产客观上已无法返还或恢复原状时，则应支付相应的赔偿金。

(2)在国家赔偿法仅规定了赔偿直接损失的原则、未明确具体赔偿标准的情况下，可以通 过类比国家赔偿法最相近似的具体规定衡平赔偿标准。以侵权行为发生时作为估价时点对保护当事人的合法权益明显不公的情况下，可以“损失发生时”作为评估时点认定损失。

(3)赔偿义务机关违法造成财产损害的，应当给予赔偿，并应当及时履行赔偿义务。无法 返还财产的，应当及时支付违法损害赔偿金，以使赔偿金的孳息尽早归于受害人，尽可能减少受害人的损失。若违法损害赔偿金不计付利息，则会使受害人的直接损失无法得到全部赔 偿，甚至可能促使加害人拖延履行赔偿义务。

089

拍卖价格已经经过国有资产管理部门认可、买受人也已经支付对价的，行政机关不宜迳行撤销相应登记颁证行为。

——李某华、田某菊诉湖南省张家界市房地产管理局撤销房屋登记案 (2015)行监字第 777 号

【裁判观点】

拍卖价格事前已经经过国有资产管理部门认可、买受人也已经支付对价、缴纳相关税费 并登记颁证的，迳行认定拍卖造成国有资产严重损失，缺乏事实依据。对房屋转移登记时确有违法违规行为的，行政机关也应当充分考虑拍卖价格经过国有资产管理部门认可、相对人 已经支付对价等因素的基础上作出相应处理。

090

市***实施人力客运三轮车经营权许可未告知行政相对人许可期限的，构成违反法定程序，但判决撤销将会给行政管理秩序和社会公共利益带来不利影响的，人民法院应当确认违法但不撤销行政行为。

——张某文、陶某等诉四川省简阳市人民***侵犯客运人力三轮车经营权案 (2016)最高 法行再 81 号

【裁判观点】

(1)市***实施人力客运三轮车经营权许可，目的在于规范人力客运三轮车经营秩序。人 力客运三轮车是涉及公共利益的公共资源配置方式，设定一定的期限是必要的。客观上，四川省交通厅制定的《四川省小型车辆客运管理规定》(川交运〔1994〕359 号)也明确了许可期限。由于市***在作出行政许可行为的过程中未履行相应的告知义务，致使张某文等人误认为其获得的经营权没有期限限制，并据此作出选择。因此，市*** 1996 年的经营权许可在程序上存在明显不当，直接导致与其存在前后承继关系的本案被诉的《公告》和《补充公告》的程序明显不当。

(2)被诉的行政行为未经人民法院、行政机关或者其他有权机关撤销，应当认定其没有改 变。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十条第二款关于“被告改变原具体行政行为，原告不撤诉，人民法院经审查认为原具体行政行 为违法的，应当作出确认其违法的判决”的规定，行政机关即便改变行政行为，行政相对人 对原行政行为不服并且不撤诉的，人民法院应当就原行政行为的合法性作出相应的判决。因此，市***通过“惠民”进行的补偿行为，不是对被诉行政行为进行的否定或者补充，也不能涵盖了过去有瑕疵的行政行为。

(3)市***作出的《公告》和《补充公告》在程序上存在瑕疵。但是，《公告》和《补充 公告》作出之后，简阳市城区交通秩序得到好转，城市道路运行能力得到提高，城区市容市貌持续改善，以及通过两次“惠民”行动，绝大多数原 401 辆三轮车已经分批次完成置换， 如果判决撤销被诉行政行为，将会给行政管理秩序和社会公共利益带来不利影响。根据《行 政诉讼法》第七十四条第一款第一项规定，人民法院确认违法，但不撤销行政行为。

091

县(市)人民***决定对采矿企业实施关停，应当给予行政相对人公平合理补偿，并按照法定程序作出。

——林某辰诉南京市浦口区人民***行政强制及行政赔偿案 (2017)最高法行申 283 号

【裁判观点】

县(市)人民***为改善生态环境、规范矿产资源开发利用秩序等公共利益需要，依法有权决定对辖区内相关采矿企业实施关停，但县(市)人民***决定实施关停应当给予行政相对人公平合理补偿，并按照法定程序作出，否则即可能存在侵犯行政相对人合法权益而需要承担行政赔偿责任情形。

092

非国家一级公益林依法可以设立采矿权，林地征用占用许可不是采矿权出让许可的前置 条件。

——浙江新曙光建设有限公司诉三门县国土资源局行政纠纷案 (2017)最高法行监 17 号

【裁判观点】

(1)对非属于国家一级公益林和国家规定的自然保护区、重要风景区的，国土资源管理部 门有权依法在该地域内设立采矿权。

(2)“开山采石”与“开采矿藏”本身是否违法，与其称谓并无必然联系，核心差异在于 “采石”或者“采矿”是否依法取得相应许可。《国家级公益林管理办法》所禁止的“开山采 石”行为，是禁止未经许可的采石采矿活动，而并非禁止依法进行的采石采矿活动。

(3)根据《占用征用林地审核审批管理办法》第二条第(一)项、第(二)项第3目规定，取得 采矿许可证等相关批准文件，是申请占用或者征用林地审核的前置条件，即林地征用占用审 批依法属于采矿许可审批后置程序。

(4)办理林地征用占用许可既非国土资源管理部门法定义务，也非采矿权有出让合同、成 交确认书确定的国土资源管理部门约定义务，相对方以未办理林地征用占用许可审批为由主张先履行抗辩权，不符合《合同法》第六十七条规定情形。

093

明显的重复起诉、上诉和申请再审，违背诉权行使的必要性，应认定属于滥用诉权行为。

——张某玲、张某艳、张某安诉北京市海淀区人民******信息公开案 (2016)最高法行 申 4232 号

【裁判观点】

(1)人民法院依法保障公民行使诉讼权利，但需指出的是，任何公民在享有宪法和法律规 定的权利的同时，必须履行宪法和法律规定的义务，诉权行使应有合理的边界，公民应理性、正当行使诉权以维护自身合法权益，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利。

(2)保障当事人的诉权与规制恶意诉讼，均是审判权的应有之义，对于明显的重复起诉、 上诉和申请再审，违背诉权行使的必要性，应认定属于滥用诉权行为。原告在前诉中滥用诉权的，今后若再次向人民法院提起类似的行政诉讼应从严审查，其须证明具有诉的利益，否 则人民法院将迳行裁定驳回起诉。

094

当事人请求行政机关履行法定职责，必须具有提出该申请的实体法上的请求权，且该行 政机关具备该法定职责。

——陈某华诉浙江省台州市椒江区人民***不履行房屋拆迁补偿安置法定职责案 (2017) 最高法行申 3 号

【裁判观点】

(1)当事人提起履行法定职责之诉，除行政机关应当依职权主动履行法定职责外，人民法 院应当审查当事人是否提出申请、行政机关是否拒绝，以及该行政机关是否具备当事人所要求的法定职责、当事人是否具有提出该申请的实体法上的权利。

(2)根据《最高人民法院关于房地产案件受理问题的通知》(法发〔1992〕38 号)等规定精神，历史遗留的落实政策性质的纠纷不属于人民法院行政诉讼的主管范围，应申请相关部门 予以解决。

095

人民法院审理涉及残疾人合法权益保障的案件，应充分照顾残疾人权利的行使方式与实现途径。

——林某国诉济南市房管局行政管理纠纷案 (2016)最高法行再 17 号

【裁判观点】

人民法院审理涉及残疾人合法权益保障的案件，要秉持为残疾人提供公正、高效、便捷 的司法服务理念，充分照顾残疾人权利的行使方式与实现途径，通过行政负责人积极出庭应诉、配合调解等举措，努力实现纠纷的实质性解决。

096

申请购买人隐瞒家庭成员实际住房情况取得购买经济适用住房资格的，有权部门可以依法撤销其已经取得的经济适用住房购房许可；经济适用住房保障功能无需延续的，人民法院不宜认定撤销决定违反信赖利益保护原则。

——兰某、潘某诉浙江省人民***、杭州市人民***城建行政撤销及行政复议案 (2017) 最高法行申 6469 号

【裁判观点】

(1)经济适用住房具有高度的政策性、地域性和保障对象特定性，各地经济适用住房申请 和购买条件，宜结合当地***有关经济适用住房建设和管理的调控政策及相应规范性文件精神，加以具体把握。只有符合当地有关经济适用住房条件的供应对象，才能依法申请购买相 应经济适用住房。对地方***结合当地实际制定的有关经济适用住房销售管理政策性文件，除非明显与上位法相抵触，人民法院一般均应当充分尊重。

(2)申请人申请购买经济适用住房时未如实填写有关家庭成员已有住房情况、不符合相应 购买经济适用住房条件的，经济适用住房保障部门经事后调查核实，可以结合当地有关文件具体规定，作出撤销经济适用住房购房资格、收回相应已经出售的经济适用住房的决定。

(3)在因相关经济适用住房继承人提起的行政诉讼中，因该经济适用住房实际用于出租， 客观上已不具备对居住困难家庭基本住房需求进行保障的功能，人民法院审查有关部门撤销经济适用住房购买决定是否合法，可以结合案件具体情况，依法不予认定该撤销决定违反法 律有关信赖利益保护规定。